Procedure for granting international protection to children - a comparative analysis of the new regulations in Bulgaria and the practices in other European countries

Международна закрила - деца

ACF
https://www.activecitizensfund.bg/

Производство по предоставяне на международна закрила на деца – сравнителен анализ на новата уредба в България и практиките в други европейски държави

Авторски екип: мл. адв. Стелияна Немцова, Изабела Славчева, Снежина Кънчева

Всеки чужденец може да поиска предоставяне на международна закрила в Република България в съответствие с разпоредбите на Закон за убежището и бежанците (ЗУБ), като искането за предоставяне на закрила се осъществява лично и по собствена воля. Режимът се прилага и по отношение на малолетните и непълнолетните чужденци, като спрямо тях са налице особености предвид спецификата на сочената група субекти.

С приемане на Закон за изменение и допълнение на Закона за убежището и бежанците, обн. в ДВ, бр. 89 от 16.10.2020 г., се въвеждат изменения в бежанското законодателство, касаещи производството по предоставяне на международна закрила на непридружени малолетни или непълнолетни лица.

Едно от съществените изменения, които се внасят с приетите законодателни промени, е свързано с представителството на непридружени малолетни или непълнолетни лица. В досега действащата правна уредба се предвиждаше назначаването на представител от общинската администрация, определен от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно лице. Посочената уредба беше критикувана, тъй като поставяше под съмнение пълната и ефикасна защита на уязвимите лица и защитата на най-добрия интерес на детето -  предвид натовареността на общинската администрация, липсата на кадрова обезпеченост, както и на необходимите знания и квалификация на лицата, избирани за представители на непълнолетни или малолетни чужденци. Тук следва да отбележим, че същата и към днешна дата е процедурата в Р. Гърция. Съгласно местните разпоредби, областният прокурор следва да определи настойник на непридруженото дете, като няма стандартна процедура за това. Често представители и настойница са директорите на приюти или социалните работници на държавни институции (например общини, съдилища), въпреки че тази практика не винаги е ефективна. В противовес, в Германия съдът назначава настойник на детето, който става и негов законен представител. Непридружените деца и юноши не могат да кандидатстват за убежище сами. Преди да навършат пълнолетие, молбата за убежище може да бъде подадена само от настойника или службата за социални грижи за младите хора. Сходни са и разпоредбите в Нидерландия - всички непълнолетни лица трябва да бъдат поставени под ръководството на пълнолетно или юридическо лице; непридружените непълнолетни се представляват от Nidos - фондация, която подава молба за представителство до съда на възможно най-ранен етап. До официалното назначение на представител от съда, Nidos има правомощието да подаде молба за убежище от името на непридруженото непълнолетно лице, като често това се осъществява от специално назначен адвокат.

В тази връзка срещу България се предприемат действия от страна на ЕС -образувана е процедура за установяване на нарушение на европейското законодателство № 2018/2123 на Европейската комисия по Директива 2013/32/ЕС и по Директива 2013/33/ЕС.  Ето защо се наложи изменение в чл. 25 от ЗУБ, като се предвиди, че за представител на непридружените малолетни или непълнолетни лица следва да бъде назначен адвокат от Националното бюро за правна помощ, който се определя от председателя на бюрото или от оправомощено от него лице. Остава опасението, че адвокатите от НБПП трудно ще съвместяват ангажиментите си по процедурата за предоставяне на международна закрила с по-широкия спектър представителни функции пред административни органи, в т. ч. социални, здравни и образователни.

Тяхното участие е от съществено значение, особено при установяване на обстоятелствата, свързани с непридруженото дете по време на интервюто. Интересно е да се отбележи, че и към момента в Р. Гърция, съгласно член 4, ал. 3 PD113 / 2013, непридружен непълнолетен, който е на възраст над 14 години, може сам да подаде молба за международна закрила. По време на интервюто детето може да бъде и само, не е задължително присъствието на настойник или лице, което извършва акта за настойничество или друг съветник. Обратно е задължението в Белгия - личното интервю се провежда между детето и специалист по закрила. Ако желае, детето може да бъде подпомогнато от адвокат и доверено лице. Последното не може да бъде член на семейството. Това трябва да е лице, което по силата на своята професия е специализирано в помощ на лица или в законодателството на чужденците. Детето се подпомага и от наставник. В този смисъл, адвокатът е активно въвлечен в процеса, но не единствено отговорен за воденето му в най-добрия интерес на детето.

С измененията от края на 2020г. и в българското законодателство бе премахната възможността когато малолетен или непълнолетен чужденец, търсещ или получил международна закрила, е придружен от пълнолетно лице, което отговаря за него по силата на закон или обичай, това пълнолетно лице да бъде назначавано за негов представител. Между другото в тази насока е променена и легалната дефиниция за „непридружен“ малолетен или непълнолетен чужденец, като от понятието отпада „или друго пълнолетно лице, което отговаря за него по силата на закон или обичай.“  

Всичко изложено води до засилване на гаранциите за ефективна защита на уязвимите лица. Извън това са предвидени и изисквания към адвоката – представител на децата – да притежава необходимите познания, въвежда се и забрана за назначаване на представител, чиито интереси са или могат да бъдат в конфликт с интересите на непридружения пълнолетен или непълнолетен. Това е от особено значение в случаите на влизане в страната на непълнолетни лица заедно с трафикант.

Едновременно с това и с оглед качеството на представителя – а именно качеството на адвокат, българският законодател предвижда  правомощия за представителство пред всички административни и съдебни органи. Именно с това се разрешава проблемът с ползването на правна помощ, когато като представител на лицето е назначен служител от общинската администрация, а не адвокат.

За защита най-добрия интерес на детето се въвеждат и нови гаранции, за които до настоящия момент липсваше законодателна регламентация, а именно – задължението непридружения непълнолетен или малолетен чужденец да бъде незабавно информиран за определения му представител, както и задължението на представителя да разяснява на лицето характера на производството по молбата за международна закрила, правата и задълженията, които детето има, както и смисъла и последствията от личното интервю. Предвидена е възможност за присъствие на представителя по време на провеждане на интервюто, на когото се предоставя възможност да задава въпроси и да излага съображения, свързани с молбата за предоставяне на международна закрила. Сходна е и процедурата в Белгия - тъй като за детето не е лесно да разкаже историята си за убежище на неизвестен служител по защита, настойникът помага на детето по време на личното интервю пред Офиса на Главния комисионер за бежанци и лица без гражданство (Office of the Commissioner General for Refugees and Stateless Persons – CGRA)[1]. Присъствието на настойника по време на личното интервю е особено важно за непридружено дете и интервю с последното се планира само след потвърждение от страна на настойника.

С промените от октомври 2020г. е създаден и нов чл. 25а от ЗУБ, съгласно който в Държавна агенция за бежанците се осигуряват необходимите условия за прием за малолетни и непълнолетни чужденци, търсещи международна закрила, като е въведено и задължение за Държавна агенция за закрила на детето да наблюдава и контролира условията за прием в териториалните поделения на ДАБ за спазването на правата на малолетните и непълнолетни чужденци, търсещи международна закрила и недопускането на прояви на физическо и психическо насилие, жестоко, нечовешко или унизително отнасяне или наказание. Това е от особено значение за представителите на тази група и подобни разпоредби могат да се намерят в местните законодателства и на други държави. В Германия[2] службата за социални грижи за младите хора поема грижата за децата и младежите. Същите се разпределят в цялата федерална територия на страната и се настаняват в подходящо съоръжение или при подходящо приемно семейство или роднини. Висшите интереси на детето или младия човек винаги трябва да бъдат във фокуса на разпределението, грижите и осигуряването.

В Холандия приемът на непридружен непълнолетен е свързан с възрастта му. Фондация Nidos настанява непридружени непълнолетни лица на възраст под 12 години в приемни семейства, които за предпочитане имат същия културен произход като непридруженото непълнолетно лице. Непридружените непълнолетни лица на възраст над 12 години се настаняват от Централната агенция за приемане на лица, търсещи убежище (COA). COA взема предвид индивидуалното развитие и степента на независимост на непридруженото непълнолетно лице. Има няколко различни форми на прием в COA, в зависимост от възрастта и личностното развитие на непридружения непълнолетен. Въз основа на тези фактори непридружените непълнолетни се настаняват в група за детско жилище, малка единица за пребиваване или така наречения кампус. В непосредствена близост до тези форми на прием, непридружени непълнолетни лица на възраст между 13 и 18 години, които евентуално или са заплашени да станат жертви на трафик на хора или контрабанда на мигранти, могат да бъдат настанени в защитен прием. Непридружените непълнолетни, които остават в защитена среда, се подпомагат от адвокат от избрана група адвокати, които имат специализирано обучение в тази област. COA и Nidos съвместно определят ежедневните дейности на непридружения непълнолетен и, където е приложимо, формата на обучение. Както ежедневните дейности, така и образованието зависят от перспективата за завръщане или интеграция. Тези подразделения дават възможност на непридруженото непълнолетно лице да се подготви или за бъдеще в Холандия, или в страната на произход. В случай на перспектива за връщане, непридруженият непълнолетен също е свързан със служител на службата за депортиране и заминаване (DT&V), за да извърши връщането.

Още една гаранция за защита правата на децата се предвижда в чл. 58, ал. 9 (нова) от ЗУБ, според която непридружен непълнолетен или малолетен чужденец се уведомява незабавно за възможността да му бъде извършена експертиза за определяне на възрастта. Властите в България продължават да разчитат основно на рентгенова снимка на китката, зъбите или ключицата, за да оборят твърдението, че търсещият закрила е дете, дори при липса на изрично съгласие на кандидата или неговия представител за провеждане на процедурата[3]. Дори след промените от октомври 2020г., процедурата за определяне на възрастта остава същата - рентгеновото облъчване е инвазивно, не следва да се прилага без медицински показания и дава грешка от 2 години. Според добрите международни практики отговорните институции следва да разчитат основно на психо-социална оценка, която взема предвид и културните особености на търсещия закрила.[4]  Процедурата за определяне на възрастта на непридруженото лице е различна в различните държави. В Белгия, Службата за имиграция или други органи могат да съобщават на Службата за настойничество всякакви съмнения относно възрастта на непълнолетния. След това Службата за настойничество стартира процеса на определяне на възрастта на непълнолетния. Медицинският преглед, който се извършва при необходимост, се провежда в болница, с която Службата за настойничество си сътрудничи. В Гърция, в случай на съмнение относно възрастта на непридружените, това може да се определи чрез медицински преглед (член 11, параграф 3, PD 113/2013). В Холандия, в случай на непридружени непълнолетни лица без документи, чиято възраст не може да бъде проверена, двама главни служители на граничния пункт независимо правят „оценка“ и непридруженият непълнолетен бива интервюиран чрез преводач. Ако възрастта не може да бъде определена, лицето бива квалифицирано като непридружен непълнолетен. Член 61а, ал.3 от ЗУБ също гласи, че в случай на съмнение и след експертизата, лицето се определя като непълнолетно.

С приемането на законодателните промени в България, правната уредба, свързана с предоставянето на международна закрила на непридружени малолетни и непълнолетни чужденци все повече се доближава до възприетите в развитите европейски държави модели. Въпреки това обаче следва да се има предвид, че представителството от адвокат от Националното бюро за правна помощ не винаги би могло да предостави пълна и ефективна защита на детето, доколкото към бюрото не е налице обособяване на група от адвокати, тясно профилирани в областта на бежанското право. Това създава опасност на детето да бъде назначен представител, който не е достатъчно запознат с механизмите за предоставяне на закрила, което да доведе до пренебрегване принципа за съблюдаване на най-добрия интерес на детето. Ето защо би могло да се помисли за създаване на такова специализирано звено към бюрото за правна помощ или създаване на отделна организация, която изцяло да поеме грижата за непридружени малолетни или непълнолетни чужденци, като по този начин се осигури в пълна степен защитата на уязвимите лица.

 

Запознайте се и с краткото видео по темата:

 

[3] Росица Атанасова, Правата на децата в контекста на миграцията, 18.06.2020г., за „Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България“, https://migrantrights.eu/2020/06/18/  

[4] Пак там

 

Статията е създадена в рамките на проекта „Подготвяне на ново поколение млади защитници на основните права на бежанци и мигранти“ (на англ. DEFEND: Preparing a new generation of young defenders of the fundamental rights of refugees and migrants.), изпълняван от Фондация за достъп до права - ФАР  с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Основната цел на проектa е да допринесе за изграждането на едно бъдещо поколение юристи, които имат опит в сферата на бежанското и миграционното право.

Цялата отговорност за съдържанието на този материал се носи от Фондация за достъп до права - ФАР и при никакви обстоятелства не може да се приема, че материалът отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България.

Източник на снимката: https://www.canva.com/