Лица без гражданство - тежест на доказване

Лица без гражданство - тежест на доказване

Автори: Елица Атанасова, Изабела Славчева, Сагър Ал-Анези

 

Съдържание:

I. Методология за изследването                                                             

1.Какво е лице без гражданство? 

2. Какво е тежест на доказване?                                                           

II. Практически проблеми                                                                          

1.Случаят на Драгослав                                                                        

2.Слуачят на Алексей                                                                            

III. Правна рамка                                                                                           

1.Национална рамка                                                                              

2.Международна рамка                                                                         

IV. Съдебна практика                                                                                   

V. Изводи                                                                                                      

I. Методология за изследването

Настоящото проучване е изготвено в рамките на проекта “Action Research Project FAR”, който използва метода проучване чрез действие. Целта на проучването е разглеждането на процедурата по предоставяне на статут на лица без гражданство, в частност разпределението на тежестта на доказване между лицата, кандидатстващи за статут на лица без гражданство в Република България, и държавните органи. Ще бъде прегледана и анализирана националната и международната правна рамка и основната съдебна практика на българските и международните съдилища. Включено е и наблюдение върху реални и актуални случаи на лица без гражданство.

1. Какво е лице без гражданство?

Да си без гражданство означава да нямаш националност. За милионите хора без гражданство по света това е равно на отказ на основни права, които повечето хора приемат за даденост: да ходят на училище или да работят, да се женят или да регистрират раждането на детето си, за да може децата да съществуват в правния мир. Липсата на гражданство засяга както мигрантите, влезли скоро на територията на определена държава, така и тези, които са живели на едно и също място с поколения. Тя може да бъде преплетена с други основни причини за разселване като преследване на малцинствени групи, въоръжени конфликти, дискриминация и пропуски в законите, отнасящи се към гражданството.

Държавите трябва да предоставят адекватен статут на лицата без гражданство и да защитят правата им в съответствие с Конвенцията за статута на лица без гражданство от 1954 г. и международното право в областта на правата на човека. Определянето на гражданството се осъществява чрез специална процедура, която трябва да е справедлива, ефективна и лесно достъпна, в съответствие с насоките на Върховния комисариат на ООН за бежанците (ВКБООН).[1]

2. Какво е тежест на доказване?

Оценката на кандидатурите на лицата без гражданство трябва да бъде честна и недискриминационна. Това означава осигуряване на справедливи доказателствени изисквания, прилагане на мерки за предотвратяване на дискриминация срещу групи в неравностойно положение и предоставяне на ясни насоки в подкрепа на вземането на законосъобразни решения.

Тъй като определянето на липсата на гражданство изисква смесена оценка на фактите и правото, трябва да се вземат предвид всички налични доказателства, включително за личната история на жалбоподателя, законите за гражданството на съответните държави и тяхното прилагане на практика. Доказателствата могат да бъдат както устни, така и писмени и могат да включват свидетелски показания от кандидата или членове на общността, отговори от чуждестранни власти относно националния статут на кандидата, информацията за страната на произход, информацията, предоставена от ВКБООН, документите за самоличност и пътуване (дори и с изтекъл срок), документите, свързани с заявления за гражданство, училищни и медицински свидетелства или документи за самоличност от членове на семейството. Запитванията трябва да бъдат ограничени до държави, с които кандидатът има подходяща връзка, особено основани на място на раждане, произход или обичайно местопребиваване.

При оценката на доказателствата трябва да се вземе предвид, че определянето на липсата на гражданство изисква доказване на отрицателен факт, че заявителят не се счита за гражданин от никоя държава съгласно действието на нейното законодателство. По принцип за държавните органи е много по-лесно да установят позитивните факти, че дадено лице е гражданин, отколкото за лицето без гражданство да докаже отрицателно, че не е гражданин. Този дисбаланс на възможностите трябва да се има предвид при оценката на наличните доказателства. Поради естеството на статута си лица без гражданство вече са изправени пред значителни предизвикателства за придобиване на документални доказателства, които често са затруднени от самите им обстоятелства, като липса на финансови средства, липса на юридическо представителство и/или подкрепа, лични истории на преследване и езикови бариери. Следователно тежестта на доказване следва да бъде споделена, така че кандидатстващият и органът да си сътрудничат при набавянето на доказателства и установяване на фактите. ВКБООН препоръчва стандартът за доказване да е същият като в процедурите за определяне на статута на бежанец. Необходимо е да се установи „в разумна степен“[2], че заявителят не се счита за гражданин от никоя държава съгласно нейното право.[3]

II. Практически проблеми[4]

1. Случаят на Драгослав

Р. е лице без гражданство,  роден в бивша Югославия, на територията на днешна Босна и Херцеговина (БиХ). И двамата му родители са родени на територията на днешна БиХ и той по произход е обвързан с тази държава. Поради военните действия в периода 1992 - 1995 г. във връзка с разпадането на Социалистическа федеративна република Югославия (СФРЮ), през 1995 г. Драгослав. е принуден да напусне СФРЮ и влиза нелегално в България.  Оттогава той  без прекъсване пребивава в страната. Драгослав е подавал молба за международна закрила в България осем пъти, но всеки път получава отказ. Тъй като БиХ е държавата му на произход, той  се обръща към Посолството на Босна и Херцеговина в България. С удостоверение от Посолството на Босна и Херцеговина се удостоверява, че Драгослав не е вписан в регистъра на населението, респективно не е техен гражданин. Дирекция „Миграция” отказва да предостави на Драгослав статут на лице без гражданство, защото твърдят, че той е гражданин на Сърбия, тъй като смятат Сърбия за главен правоприемник на Югославия. След множество молби и разговори, Посолството на Република Сърбия отказва да издаде какъвто ѝ да е документ, удостоверяващ липсата на сръбско гражданство на основание, че Драгослав не е гражданин на Сърбия, а Посолството обслужва само сръбски граждани. От Посолството го съветват да отиде в МВР в Белград, за да получи такъв документ. Драгослав няма международен паспорт и не може да излезе от границите на Република България и не може да влиза в други държави. Отказът на Дирекция “Миграция” е обжалван по съдебен път, но съдебното решение отхвърля жалбата на същото основание.

2. Слуачят на Алексей

Алексей е лице без гражданство, бивш гражданин на СССР, роден на територията на днешната Руска Федерация. Идва в България през 1992 г. и оттогава пребивава непрекъснато в България.  Не разполага с никакви документи за самоличност. Въпреки че Алексей е роден в бившия СССР, през 2007 г. от Посолството на Руската Федерация в България съобщават, че той не е техен гражданин.  Бил е принудително настаняван в Специален дом за временно настаняване на чужденци няколко пъти. Алексей подава заявление за статут на лице без гражданство по реда на ЗЧРБ. С него е проведено първоначално интервю със служителите на Дирекция ,,Миграция”, също така е подадена молба за постоянно пребиваване на основание чл. 25, ал. 1, т.12 от ЗЧРБ поради това, че не е признат за гражданин на бившите съветски републики. От Алексей са изискани допълнителни документи като например:  копие от паспорта, издаден от СССР; удостоверение за раждане; официален документ, удостоверяващ влизането на лицето на територията на България до 27 декември 1998 г. и други, а той  не разполага с нито един от тези документи. За да подготви всички тези документи срокът, който му е предоставен, е една седмица. От Посолството на Руската Федерация отказват да му издадат документ, че не е техен гражданин, тъй като няма документ за самоличност със снимка, с който да удостовери самоличността си. Алексей  е подал заявление до Висшия съдебен съвет.

Въпреки че двата случая имат своите специфики и разлики, могат да се открият общи проблемни линии. В случая на Драгослав администрацията изисква документ, с който лицето няма обективна възможност да се сдобие въпреки многократните опити. От Алексей, от друга страна, се изискват официални удостоверяващи документи, които не съществуват в правния мир и с които той не може да се сдобие в изключителни кратки срокове. Също трябва да се отчете фактът, че и двете лица търсят документи от държави, които са правоприемници на държави, които вече не съществуват. Може да се направи извод, че и в двата случая тежестта на доказване лежи изцяло върху кандидатстващите за статут на лице без гражданство, което затруднява събирането на доказателства.

III. Правна рамка

1. Национална рамка

Националната законодателна рамка на процедурата по предоставяне на статут на лица без гражданство се намира в Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ). Чл. 21в, ал. 7 от същия закон определя тежестта на доказване, която лежи върху кандидатстващия: В хода на производството кандидатът е длъжен да съдейства, като изложи добросъвестно положението си и представи всички доказателства, относими към разглеждането на заявлението му, с които разполага или за които има основания да се предполага, че са му налични.

При тълкуването на правните норми, отнасящи се до лицата без гражданство, следва да се прилага Законът за убежището и бежанците (ЗУБ). Чл. 21в, ал. 7 следва да се разглежда във връзка с чл. 75, ал. 3 от ЗУБ: Когато твърденията на молителя не са подкрепени с доказателства, те се приемат за достоверни, ако той е положил усилия да обоснове молбата си, дал е задоволително обяснение за липсата на доказателства и изявленията му са преценени като непротиворечиви и достоверни [...].

Кандидатстващият за статут на лице без гражданство е длъжен да предостави всички необходими документи, изисквани от държавните органи, с които разполага, има основание да се предполага, че са налични, или може да се сдобие. Ако документите не са налични по обективни причини, независещи от кандидата, той е положил необходимите усилия да се сдобие с тях и обясни защо не може да се сдобие с тях, твърденията на кандидата следва да се приемат за достоверни.

2. Международна рамка

Според преамбюла на Конвенцията за правата на лицата без гражданство от 1954 г.[5], предметът и целта й е да осигури на лицата без гражданство най-широкото ползване на основните права и свободи. Създателите на конвенцията са възнамерявали да подобрят положението на лицата без гражданство като регулират техния статут.

Наръчник на ВКБООН за закрила на лицата без гражданство подчертава, тежестта на доказване в производствата е свързана с въпроса коя от страните носи отговорност да докаже иск или твърдение. При процедурата за предоставяне на статут на лице без гражданство по принцип тежестта на доказване е споделена, като и кандидатът, и държавният орган трябва да си сътрудничат за осигуряване на доказателства и установяване на фактите. Процедурата е процес на сътрудничество, чиято цел е да се изясни дали едно лице попада в приложното поле на Конвенцията от 1954 г. Ето защо кандидатът има задължението да казва истината, да изложи възможно най-пълно положението си и да представи всички разумно налични доказателства. От решаващия орган също се изисква да се сдобие с всички относими, разумно налични доказателства и да ги представи, с което да осигури обективно решение за статута на кандидата. [6]

Предвид естеството на липсата на гражданство, кандидатите за статут на лице без гражданство често не са в състояние да обосноват молбата си с много, ако въобще имат някакви, документни доказателства. Провеждащите процедурата органи трябва да отчитат това, като, когато е подходящо, проявяват разбиране към доказателствата. Необходима е още повече гъвкавост, когато за лицето е трудно да се сдобие с документи, издавани от чужд орган, които да са с нотариална заверка или с официални печати.[7]

Насоките на ВКБООН за лицата без гражданство № 4[8] определят тежестта на доказване в процедурата по придобиване на статут на лице без гражданство. Тук отново е затвърден принципът за споделяне тежестта на доказване между лицето и държавния орган. И двете страни са длъжни да се снабдят с документите, до които имат обективен и реален достъп[9]. Насоките признава бездействието на държавата, към която има запитване за наличие на гражданство на лицето, като равнозначна на отрицателен отговор[10].

Обобщавайки националната и международната правна рамка, може да се направи заключението, че тежестта на доказване в процедурата по предоставяне на статут на лица без гражданство, следва да бъде споделена между кандидастващия и държавните органи. Кандидатстващият е необходимо да предостави документите, с които разполага или може да се сдобие. При обективна невъзможност държавните органи са длъжни да приемат твърдените факти за правилни, а при съмнения органът следва да предприеме необходимите действия, за да изисква документи от институциите, които могат да ги предоставят.

IV. Съдебна практика

1. Национална практика

В практиката на Върховния административен съд (ВАС)[11] отчита факта, че лицата, търсещи статут на лица без гражданство, често не разполагат с документални доказателства заради фактическото им състояние. Много от тях никога не са имали акт за раждане, паспорт и други лични документи. По тази причина държавните органи не могат да изискват бланкетно документите, които изискват от лицата, търсещи бежански статут. Лицето е длъжно да направи необходимите усилия, за да се сдобие с документи, които обективно съществуват в правния мир или могат да се съставят (например, удостоверение, че не е лице на определена държава). Но при невъзможност е необходимо да се отчете, че тежестта на доказване трябва да е споделена, органът и лицето трябва да си сътрудничат при събирането на доказателствата. Ако и тогава събирането стане невъзможно, твърденията на лицето следва да се приемат за верни.

2.Международна пракитка

Джао срещу Нидерландия (Zhao v. Netherlands)

Майката на жалбоподателя е родена през 1989 г. в Китай, но раждането ѝ не е регистрирано в съответствие с китайското законодателство. През 2004 г., когато майката е била на 15 години, е жертва на трафик в Нидерландия. Жалбоподателят е роден през 2010 г. в Утрехт. При регистрацията на неговото раждане майката на жалбоподателя не представя доказателства за неговата националност и той е регистриран с националност „неизвестна“.

Майката на жалбоподателя многократно се е опитвала да промени гражданството на жалбоподателя от „неизвестна“ на „без гражданство“. По тази причина е било необходимо да се докаже, че жалбоподателят няма друго гражданство. Майката няколко пъти е правила опит да получи потвърждение от китайските власти дали детето ѝ е считано за гражданин на Китай. Китайското посолство всеки път изпраща отрицателен отговор на основание, че може да предостави доказателство за гражданството на жалбоподателя само ако майката е регистрирана като китайски гражданин. През 2012 г. майката подава молба до общината в Нидерландия, за да може детето ѝ да бъде регистрирано като лице без гражданство, но държавните органи отказват на основание, че няма доказателство, че лицето не е гражданин на Китай. Майката обжалва пред съда, но последната съдебна инстанция потвърждава отказа на основание, че тежестта на доказване лежи върху жалбоподателя, а не върху държавните органи. По тази причина майката подава жалба пред Комитета по правата на човека на ООН. В решението си Комитетът отбеляза, че съгласно Наръчника на ВКБООН за лицата без гражданство № 4 държавите трябва да признаят статута на лице без гражданство, когато предполагаемата държава на произход отказва да признае това лице като гражданин. Това включва ситуации, в които държава не отговаря на запитвания за потвърждаване на гражданството на лицето. Освен това „тежестта на доказване трябва да бъде споделена между ищеца и органите на договарящата държава, за да се получат доказателства и да се установят фактите дали едно лице в противен случай би било без гражданство“.[12] В решението си Комитетът също така набляга на значителните стъпки, предприети от майката на жалбоподателя, за да установи дали жалбоподателят е признат от Китай като китайски гражданин. Комитетът отбелязва, че отхвърляйки молбата на майката за регистриране на жалбоподателя като лице без гражданство, местните власти се позовават на липсата на доказателства за гражданството, но не очертават по-нататъшни стъпки, които майката на жалбоподателя би могла да предприеме, за да получи такова доказателство.[13] Комитетът по правата на човека на ООН поставя граници на тежестта на доказване, която лежи върху кандидата. Когато кандидатът е предприел необходимите действия за сдобуване с документ, но опитите са безрезултатни, държавният орган следва да приеме твърдението за правилно. В частност, когато чужда държава отказва да потвърди или отрече гражданството на лицето, огранът, пред който се развива производството, трябва да признае отрицателният факт за доказан.

Хоти срещу Хърватия (Hoti v. Croatia)[14]

Делото Хоти срещу Хърватия е решението на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), което дава нова гледна точка относно правата на пребиваване на лицата без гражданство. Жалбоподателят е роден на територията на Косово, тогава автономна провинция Сърбия в рамките на Социалистическа федеративна република Югославия (СФРЮ). Неговите родители са били политически бежанци от Албания, които са се ползвали със статут на бежанци в СФРЮ. През 1979 г., на 17-годишна възраст, г-н Хоти се премества в Хърватия и оттогава живее там. В хода на продължителни производства се твърди, включително и от самия жалбоподател, че е  гражданин на Албания, а понякога, че е гражданин на  Косово. В своето представяне пред ЕСПЧ Хърватия поддържа тезата, че г-н Хоти е гражданин на Албания. В Съда не са представени писмени изявления на албанските власти, потвърждаващи или отричащи, че жалбоподателят е техен гражданин. Доказателствата, които сочат, че жалбоподателят е без гражданство, включват неговият акт за раждане, издаден в Косово, според който той няма никакво гражданство, както и изявлението на жалбоподателя, че когато се е опитал да се свърже с властите на Албания и на СФРЮ (докато е съществувала), той е бил устно информиран, че не е гражданин на тези страни.  Решението по делото Хоти срещу Хърватия тясно обхваща темата за лица без гражданство, като се позовава на съответните договори на ООН и разглежда подробно как на лице без гражданство му се отразява достъпа до съответните му права. Съдът счита държавата отговорна да сподели доказателствената тежест с жалбоподателя, за да установи факта дали лицето е без гражданство. Тежестта и стандарта на доказване, взети в това решение от ЕСПЧ е в съответствие с насоките на ВКБООН по въпросите на доказване в процедурата за определяне на гражданството. Съдът по собствени правомощия определя жалбоподателя за лице без гражданство, въпреки че държавата оспорва този факт и въпреки че съответните доказателства далеч не са ясни. Главната пречка г-н Хоти да получи гражданство и разрешение за постоянно пребиваване е изискването да предостави чуждестранен документ за пътуване или да се откаже от чуждото си гражданство. Съдът многократно признава, че лицата без гражданство не могат да изпълнят тези изисквания. Дори се позовава на ,,принципите” на Конвенцията от 1954 г., член 6, от който се забранява налагането на изисквания, които по своята същност лице без гражданство не е в състояние да изпълни.

Признаването на този принцип от ЕСПЧ може да подкрепи усилията за застъпничество за по-добри закони и административни практики, които не изискват от лицата без гражданство да направят и невъзможното, за да имат достъп до основни човешки права.

V.  Изводи

Правните норми, отнасящи се до процедурата за придобиване на статут на лице без гражданство, се намират в Закона за чужденците в Република България, глава втора “а”. За разлика от процедурата за придобиване на статут на бежанец, тази за лицата без гражданство не е отделена в отделен закон.

В националното законодателство на Република България липсва задължение за държавните органи да предприемат действия за събиране на доказателства. Тежестта на доказване е поставена изцяло в ръцете на кандидатстващия, като единствено в определени случаи е снижен прагът на доказване (когато лицето обективно не може да се сдобие с определени документи, твърденията, които иначе трябва да бъдат потвърдени с тези документи, се смятат за правилни). Въпреки че международната правна рамка и практика прокламират споделена тежест на доказване, държавните органи не осъществяват активни стъпки при събирането на доказателствата. Лицата, търсещи статут на лице без гражданство, се намират във фактическо по-неблагоприятно състояние при събирането на доказателствата в сравнение с държавните органи. Търсенето на документи от чуждестранни институции от частен субект на правото е в значителна степен по-трудно и в повечето случаи невъзможно, защото лицето не се намира във властови или дипломатически отношения с органа или по чисто финансови причини.

Когато тежестта на доказване не е разпределена между лицата и държавните органи, държавните органи често изискват документи, с които лицето не може да се сдобие по независещи от него причини. По тази причина отказите на държавните институции, основани на липса на доказателства, са често срещани и така фактическото състояние не може да бъде поставено в съответствие с правното.

В националното законодателство на Република България липсва разпоредба, която транспонира разпределянето на доказване, заложена в международната правна рамка. Необходими са законодателни промени, които да отчетат неблагоприятното фактическо и правно състояние на лицата, търсещи статут на лица без гражданство.

Тежестта на доказване е тясно свързана с принципа на служебното начало, прогласено в чл. 7 от АПК. Служебно начало се свързва най-вече със задължението на водещия производството административен орган по своя инициатива и със свои действия да осигури законосъобразното развитие на производството. [15]

Естествено продължение на засиленото служебно начало на фазата на издаване на акта е въпросът за доказателствената тежест при евентуалното му оспорване. След като е имал задължение да изясни обективната истина и съответни права да ангажира доказателства, логично административният орган е този, който (заедно с лицата, за които актът е благоприятен, ако има такива) трябва да докаже наличието на всички предпоставки и изпълнението на законовите изисквания за издаване на акта.[16]

Въпреки липсата на изрични разпоредби във вътрешното законодателство, държавните органи са длъжни да прилагат международните изисквания за разумно разпределяне тежестта на доказване. Тежестта следва да лежи както върху лицето, така и върху държавните органи, като от кандидатстващия се изискват само документи, с които той има възможност да се сдобие. Разпределянето на тежестта на доказване е от голямо значение за защита на основни човешки права като правото на личен живот в светлината на правото на постоянно пребиваване и правото на гражданство.