Фондация за достъп до права-ФАР изразява становище, както по отношение на цялостния законодателен подход, приет при изработването на проекта на  Закон за международната закрила, така и по същество на някои негови ключови разпоредби [1]. 

I. По възприетата законодателна техника за изработване на Закона

При прочит на проекта на Закона за международната закрила прави впечатление, че по-голямата част от разпоредбите или лаконично препращат към текстове на регламенти или директиви, част от Пакта за убежище и миграция, приет от ЕС, или дословно ги преповтарят. 

Съгласно чл.3, ал. 1 от ЗНА „законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения“. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗНА „разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно.“

В чл. 39 от Указа за приемането на Закона за нормативните актове е прието, че :

 „Чл. 39. (1) Препращане към разпоредби на същия или на друг нормативен акт се допуща по изключение:

1. когато следва да се приложи обща уредба на определена материя, дадена от други разпоредби;

2. когато се препраща едновременно към повече разпоредби или към разпоредби на акт, въз основа на който е издаден препращащият акт;

3. когато възпроизвеждането на разпоредбата, към която се препраща, ще усложни текста.

(2) (Нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Препращане се допуска и към разпоредби и актове на Европейския съюз и обнародвани международни договори.

(3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Препращане не се допуска, ако води до неяснота на текста.“

Проектът на Закон за международната закрила категорично не съответства на цитираните по-горе минимални стандарти към закона като нормативен акт. Препращането към разпоредби на регламенти и директиви, част от Пакта за убежище и миграция, е превърнато в правило, а не изключение. Нещо повече, препращането към множество и различни регаменти и то по различен начин – чрез лаконично цитиране на член или преповтаряне на конкретен текст от регламента –  води до неяснота на разпоредбите на Закона за международната закрила.

В допълнение, текстът на Закона е подреден хаотично, без ясна последователност на разглежданата материя и чрез препращания, както в рамките на самия закон, така и към правото на ЕС.

Препращащите разпоредби в Закона са толкова много и с такова преимущество, че дори основополагащи понятия за един закон, озаглавен „Закон за международната закрила“, остават неизяснени. Така в Закона липсва ясно, точно и кратко определение на това какво е международна закрила, какво е бежански статут, какво е статут на субсидиарна закрила и при какви условия могат да бъдат предоставени. 

Обстоятелството, че регламентите на ЕС имат пряко приложение, не освобождава държавите-членки от приемане на вътрешно законодателство в сферата на бежанското и миграционно право. В този смисъл и след като са предприети действия по приемането на български закон, то той следва да отговаря на всички изисквания в ЗНА и УПЗНА за нормативен акт от такъв ранг. Приемането на нормативен текст със заглавие „закон“, който по същността си представлява своеобразен указател за определени разпоредби от правото на ЕС, е недопустимо. 

В допълнение, прави впечатление, че някои от разпоредбите на закона са директен превод от чуждоезиковите версии на съответните регламенти, напр. „елементи“ вместо „доказателства“ или пък употребяването на термини, които имат различно значение в националното законодателство като „правен съветник“, а подобен подход е недопустим.

Ето защо и Фондация за достъп до права - ФАР счита, че дори само поради това основание, изготвеният проект на Закон за международната закрила следва да бъде изцяло преработен, така че да отговаря на минималните стандарти за „закон“ по смисъла на ЗНА и УПЗНА. 

II. По същество на някои от разпоредбите на проекта на Закон за международната закрила

1. На първо място неясен и противоречив е предприетият подход в проекта на Закона за дефинирането на различни относими понятия – някои от дефинициите са дадени в самите членове на закона, други –  чрез препращане към правото на ЕС, а трети –  в допълнителните разпоредби на закона. Препоръчително е предприемането на единен подход, чрез който да се дава кратка, точна, ясна и непротиворечива дефиниция на съответните понятия в рамките на самия закон (а не чрез препращане). Така например неясни са дефинициите, дадени в чл.27, ал. 8 и ал. 9 от Закона за „ненужни документи“ и „несъразмерно количество документи“. Подобни неясни формулировки биха затруднили, както кандидатите за МЗ, така и органите на изпълнителната и съдебната власт.

2. Макар в Закона да е предвидена възможност за подаване на сигнали за извършени нередности, уредбата, освен неясна, в някои свои части сериозно възпрепятства упражняването на подобно право. Така, например, в чл. 33, ал.6 е посочено, че „Сигнали, които съдържат очевидно неверни или заблуждаващи твърдения за факти, се връщат с указание към подателя за поправка на твърденията и за отговорността, която носи за набеждаване“. Не е ясно кои са очевидно неверни или заблуждаващи твърдения и кой е компетентен да ги определи като такива. Съчетан и с предупреждение за набеждаване, подобен текст сериозно би възпрепятствал подаването на сигнал от лица, които може да не знаят кой и как определя твърденията като неверни или заблуждаващи.

3. В пряко противоречие, както с националното законодателство, така и с международноправни актове като Конвенцията за правата на детето и Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), ратифицирани от НС и вътрешно право за страната, са и редица от разпоредбите, касаещи задържането на лица, вкл. на непълнолетни.

3.1. Освен изключително обезпокоителна сама по себе си, регламентацията на задържането на деца в закона е още един пример за хаотичност на разпоредбите, които често пъти и пряко си противоречат. Така в чл. 49, ал. 1 е посочено, че „актът за задържане на ненавършилия пълнолетие, включва и оценка на висшия му интерес“, а по-надолу в текста, едва в чл. 59, ал. 1 е посочено, че „по правило ненавършилите пълнолетие не се задържат. Те се настаняват в подходящи за тях жилища. По правило се използват подходящи алтернативи на задържането за семейства с ненавършили пълнолетие в съответствие с принципа за целостта на семейството“.

Не е ясно какво точно означава „по правило“ след като в ал. 3 на чл. 59 от Закона се приема, че задържането е допустимо във възможно най-кратък срок. Отново, в противоречие с чл. 39 от УПЗНА, правилата за задържане на непълнолетни не са уредени в един или няколко последователни члена, а разпръснато и без логическа последователност.

Така конкретните случаи, при които задържането на непълнолетни е допустимо, са уредени в чл. 60. Неприемлива е законовата формулировка, съгласно която задържането на деца може да бъде преценено като мярка в техен висш интерес. Лишаването от свобода категорично не може да бъде във висш интерес на лица под 18-годишна възраст. Неясно са разписани и правата, които задържаните непълнолетни лица имат, в т.ч. и правото на образование. В чл. 60, ал.2 е посочено, че „на задържаните ненавършили пълнолетие се осигурява достъп до образование в съответствие с чл. 66, освен ако предоставянето на образование има ограничена стойност за тях поради твърде краткия срок на задържането им“. Отново неясно е как предоставянето на образование може да има „ограничена стойност“ и как ще бъде реализирано при задържане на непълнолетни лица.

Фондация за достъп до права намира за неприемлива и предвидената възможност по чл. 60, ал.1, т.1 от Закона, придружените деца да бъдат задържани, когато са задържани техниите родители/попечители или настойници. Необходимостта да се запази целостта на семейството не е основателна причина, която да оправдае лишаването на дете от свобода. Ако най -добрият интерес на детето изисква запазване на единството на семейството, задължителното изискване да не се лишава детето от свобода се разпростира върху родителите на детето и изисква от властите да изберат решения, които не са свързани с лишаване от свобода, за цялото семейство (Съгласно Съвместен общ коментар No  4 (2017) на Комитета за защита на правата на всички работници мигранти и членовете на техните семейства и No 23 (2017) и Съвместен общ коментар No4 (2017) на Комитета за защита на правата на всички работници мигранти и членовете на техните семейства и No 23 (2017) на Комитета за правата на детето относно задълженията на държавата по отношение на правата на човека на децата в контекста на международната миграция в страните на произход, транзит, местоназначение и връщане).

С оглед на гореизложеното, разпоредбите, предвиждащи задържане на лица под 18 години (придружени и непридружени) следва да бъдат изцяло ревизирани.

3.2. Не по-малко проблематично е и задържането на пълнолетни лица според Закона. При систематичен прочит на всички разпоредби, относими към задържането, е видно, че законодателят смесва различни видове задържане и с различно основание. Така на първо място в чл. 47, ал. 1 от Закона е посочено, че задържането няма наказателен характер и при налагането му се отчитат принципите на необходимост и пропорционалност.  По-надолу в текста на закона са посочени изчерпателно основанията за задържане – чл. 50.

Същевременно, при цялостен прочит е видно, че това не са всиички основания за задържане. Отново законодателният подход е неясен и вътрешнопротиворечив, като в несъответствие със ЗНА и УПЗНА един институт като задържането е уреден на различни места и фрагментарно. И така, макар, че съгласно чл. 47 от Закона задържането не е наказателна мярка, то фигурира именно като такава в чл. 82, който урежда дисциплинарни мерки, налагани на кандидатите. Тези дисциплинарни мерки по своета естество имат наказателен характер. Видно от ал. 2 на чл. 82 такава мярка е на първо място дори само заплахата, че лицето ще бъде задържано, т.е. лишено от свобода. Нещо повече, кандидатът може не само да бъде наказан с предупреждение за задържане –  той може да бъде подложен на принудителен труд, а освен това  и на задържане. Прави впечатление, че за основанието на задържането в чл. 82, ал. 2, т.3 от Закона е посочен чл. 50, ал. 1, т.6 „защита на обществения ред“. Недопустимо е поставянето на знак за равенство между „обществения ред“ и вътрешните правила за поведение в центровете за настаняване или пък общите изисквания за поведение по този закон.

В допълнение, недопустимо е и кумулирането на всички тези наказания, в т.ч. и наказанието „задържане“, съгласно предвиденото в чл. 82 и сл. от Закона.

4. На следващо място, Фондация за достъп до права - ФАР счита, че предвидените в проекта на Закона срокове за обжалване на различни индивидуални административни актове (като решения за задържане; за отказ да се предостави правна помощ; за отказ за предоставяне на МЗ по същество и др.) са прекалено кратки – 5 или 7 дни. От една страна в националното ни право срок от 5 дни не е възприет, като обикновено сроковете за обжалване са в размер на 14 дни, а по изключение – 7. Поради това и срок от 5 дни за обжалване на ИАА е прекалено кратък и не може да бъде оправдан с необходимостта от своевременно и бързо протичане на производството. Пълноценната защита на правата и интересите на кандидата изисква последният да има обективната възможност да потърси безплатна правна помощ или да ангажира платена такава, да успее да се запознае с всички материали по преписката и в срок да подаде своята жалба. 

В тази връзка недостатъчен е дори и 7-дневният предвиден срок за обжалване на решенията, с които се отказва предоставянето на международна закрила. Особено осезаемо това се вижда при уредбата на срока за обжалване на постановен отказ въз основа на мълчаливо оттеглена молба от страна на кандидата. 

5. Основните права и интереси на кандидатстващите за международна закрила са сериозно застрашени, не само поради изключително кратките срокове за обжалване, но и поради начина, по който безплатната правна помощ е предвидена в Закона. В чл. 100 е посочено, че:

„Безплатна правна помощ и представителство по тази глава не се предоставят, когато:

1. кандидатът разполага с достатъчно средства или

2. бъде счетено, че жалбата или преразглеждането нямат реални изгледи за успех, по-специално ако са на втора инстанция.

(2) Решението относно наличието на основанията по ал. 1 се взема от председателя на Националното бюро за правна помощ въз основа на оценка дали кандидатът разполага с достатъчно средства и след извършване на бърза принципна преценка относно изгледите за успех по ал. 1, т.2. При вземане на решението се отчитат критериите, посочени в чл. 77, ал. 2, а удостоверяването на обстоятелствата от значение за оценката се извършва по реда на чл. 77, ал. 3.“

Фондация за достъп до права-ФАР счита, че подобна регламентация на предоставянето на правна помощ е изцяло противозаконна и по никакъв начин не отговаря, нито на стандартите за предоставяне на правна помощ на ниво ЕС, нито на националното ни законодателство, в частност Закона за правната помощ. Недопустимо е председателя на НБПП да прави „бърза принципна преценка“ (каквото и да значи този израз) относно изгледите за успех (?!) и по-специално на втора инстанция. До приключването на съдебното производство с влязъл в сила съдебен акт, спорът е висящ - незаконно е държавни органи да правят каквито и да е било преценки за изгледите от изхода на делото. Отделно от това, предоставянето на безплатна правна помощ е обвързано предимно с това какво е материалното положение на лицето и в по-малка степен със сложността на делото, но по никакъв начин не би могло да е обвързано с неговия бъдещ изход.

Нещо повече, недопустимо в чл. 100, ал.3 от Закона е предвидено, че решението на председателя на НБПП подлежи на обжалване, само когато е постановено по чл.100, ал. 1, т.2, но не и по т.1 от Закона. Неясно е какво е съдържанието на правото на безплатна правна помощ при обжалване на решение, с което се отказва безплатна правна помощ, когато то е формулирано по следния начин: „За целите на обжалването по тази алинея кандидатът има право на безплатна правна помощ за изготвяне на жалбата, като в този случай може да потърси съдействие от Върховния комисар на ООН за бежанците.“.

В допълнение, Фондация за достъп до права счита за неприемливо и разпоредбите, които предвиждат заплащане на направените разноски за безплана правна помощ, доколкото последните обезмислят нейното предоставяне. 

6. Неясни са и разпоредбите, относими към обжалването на различните решения, постановявани в рамките на производството за получаване на международна закрила –  в ускорената процедура на границата, и в общата процедура, както и правомощията на съда да решава спора по същество или да връща преписката на административния орган за ново произнасяне.  И тук сроковете за обжалване (вкл. касационно) в размер на 7 дни са крайно недостатъчни и ще доведат до накърняване правата и интересите на кандидатите за международна закрила. 

7. Фондация за достъп до права - ФАР намира за изключително проблематични някои от разпоредбите, които следва да уреждат интеграцията на лицата с международна закрила, в т.ч. правото на достъп до пазара на труда, на социално подпомагане и процедурата по събиране на семейство.

7.1. Фондация за достъп до права-ФАР счита предвидения срок от 6 месеца, в рамките на който кандидатите за закрила нямат право на достъп до пазара на труда, за прекомерно дълъг. Подобна разпоредба ще има за последица увеличаване на работата в сивия сектор, тъй като за един продължителен период от време – половин година, търсещите закрила нямат да имат възможността да издържат себе си и семействата си по законен път. Подобен подход не отговаря на нуждите на българския трудов пазар от една страна и от друга –  на необходимостта от възможно най-безпроблемна адаптация и интеграция в българското общество. 

В допълнение, Фондация за достъп до права счита за противозаконен и текста, съгласно който „при осигуряване на достъп до заетост Агенцията по заетостта, като отчита политиката на пазара на труда, включително във връзка с равнището на младежката безработица, проверява дали конкретно свободно работно място, което работодател възнамерява да запълни с кандидат, с право на достъп до пазара на труда, може да бъде заето от граждани на Република България или от други граждани на Съюза или от граждани на трети държави и лица без гражданство, пребиваващи законно в Република България“ (чл.68, ал.8). Следва да се отбележи, че търсещите закрила също пребивават законно в Република България. В този смисъл и подобна разпоредба не отговаря на заложения в чл. 69 от Закона принцип на равно третиране на търсещите закрила и българските граждани. 

Нещо повече, от текста на чл. 217, ал.1 от Закона не става ясно лицата с временна закрила ще имат ли право да работят по трудов договор или и те, подобно на търсещите международна закрила, ще бъдат възпрепятствани за срок до 6 месеца и след това ще трябва да получат разрешение за достъп до пазара на труда. Подобен подход би се отразил изключително негативно на лицата с временна закрила, доколкото понастоящем по-голямата част от тях работят по трудови договори. Ограничаването на правото им на работа, ще доведе до масови прекратявания на трудовите договори, висока безработица и кризисна ситуация за множество семейства, които ще останат без препитание в страната. Не по-малко неблагорпиятни ще са и последиците за българските работодатели и българското общество като цяло. 

Ето защо Фондация за достъп до права – ФАР счита, че евентуалният срок, през който търсещите международна закрила нямат право да упражняват трудова дейност, следва да бъде сведен до възможния минимум. Не следва да се въвежда изискване за разрешение за достъп до пазара на труда в хипотези, в които такова до момента не е било предвидено. По отношение на лицата с временна закрила следва да се запази действащата уредба, която гарантира техния пряк и ефективен достъп до пазара на труда.

Всякакви нови ограничения на достъпа до пазара на труда следва да се въвеждат единствено въз основа на ясни доказателства и задълбочен анализ, изготвен в сътрудничество с Агенцията по заетостта и представителните работодателски организации, като се отчитат реалните потребности на българския трудов пазар и интересите на българското общество. Наличните данни сочат, че към настоящия момент е налице необходимост от улесняване на достъпа до пазара на труда, а не от неговото допълнително ограничаване.

7.2. Разпоредбите, относими към събирането на семейство в България също са непрецизирани, а някои от тях – и незаконосъобразни. Така например в противоречие с националното ни законодателство са разпоредби, които забраняват събирането на семейство на лица, навършили 15 години: „не се разрешава събиране на семейството и когато кандидатът е подал заявление да се събере с навършили 15-годишна възраст деца, както и когато кандидатът е навършил 15-годишна възраст“ (чл.208, ал.2 ). Също така нелогични и в противоречие с националното законодателство за разпоредби, които изискват лицата да са навършили 21 години за сключване на брак, когато в Република България брачната дееспособност настъпва на 17 години. 

8. Не на последно място така предложеният проект на Закон за международната закрила въпреки значителния си обем от 105 страници, не урежда редица изключително важни въпроси, а именно:

8.1. Липсва нормативно определено съдържание на международната закрила. Законопроектът не дефинира ясно обема и съдържанието на правата, които произтичат от предоставения статут. Отпада действащата уредба на чл. 32 от ЗУБ, която гарантира приравняване на правата на лицата със статут на бежанец към тези на българските граждани, а на лицата с хуманитарен статут – към тези на постоянно пребиваващите чужденци. В проекта отсъстват изрични разпоредби относно достъпа до заетост, образование, признаване на квалификации, социално подпомагане, здравеопазване и интеграционни мерки. Подобна празнота противоречи на принципа на правна сигурност и създава предпоставки за неравномерно и произволно прилагане на закона.

8.2. Липсва ефективен механизъм за интеграция. В чл. 22, ал. 6 е предвидена единствено възможност общините да участват в интеграционни мерки, без да е установено нормативно задължение или ясен модел за прилагане. Не се създава устойчива рамка за интеграция на лицата, получили международна закрила. Следва изрично да се предвиди възможност за сключване на интеграционно споразумение с всички лица, получили закрила, като условията и редът бъдат регламентирани в правилника за прилагане на закона – по аналогия с действащата уредба за лицата с предоставено убежище. Липсата на такава регламентация обезсмисля самото предоставяне на статут, доколкото интеграцията е негово естествено продължение.

8.3. Липсва ясно определен координационен/водещ орган в процеса по интеграция. Законопроектът не определя институция, която да носи отговорност за координацията на политиките по интеграция, събирането и анализа на данни, разработването на стратегическа рамка и планирането на финансирането. Отсъствието на централен координационен механизъм е в противоречие с принципите на добро управление и ефективност на публичните политики и създава риск от институционална фрагментация и липса на отчетност.

8.4. Регистрационните карти за временна закрила отново не се разглеждат като документ за самоличност, дори когато са издадени въз основа на представен национален международен паспорт. Това лишава украинските бежанци вече четири години от достъп до основни права като откриване на банкови сметки (вкл. за получаване на обезщетения от НОИ); получаване на свидетелство за управление на МСП (необходима за голяма част от трудовия сектор) и др.

               8.5. Въпреки Препоръката на Съвета на Европейския съюз C/2025/5129 от 16.09.2025 г. към държавите-членки за предоставяне на трайни решения за установяване на украинските бежанци на тяхна територия, с изготвения проект на Закон за международната закрила отново не се предвижда възможност за друго законно пребиваване на лицата от Украйна, което да има траен характер. Вместо на тези лица да се предостави достъп до производството по международна закрила, в пар.8 от ДР на Закона отново тази възможност е категорично отречена, в нарушение на правото на ЕС. Не са предвидени и плавни въможности за получаване на разрешение за пребиваване по ЗЧРБ чрез освобождаване от задължението за кандидатстване за виза за дългосрочно пребиваване в страната на проиход.

               В резултат на това, близо 74 000 украински бежанци на територията на страната вече четвърта година са във „временно положение“ и нямат пълен достъп до правата и възможностите, които бежанският статут или пребиваването по ЗЧРБ предоставят.

               В съответсвтие с правото на Европейския съюз, Фондация за достъп до права-ФАР счита, че в закона следва недвусмислено да се уреди правото на украинските бежанци да подават молба за международна закрила, както и възможността да кандидатстват за разрешение за пребиваване по ЗЧРБ, без да е необходимо завръщането им в Украйна за получаване на виза за дългосрочно пребиваване. 

III. Заключение

В заключение от Фондация за достъп до права – ФАР изразяваме сериозното си безпокойство от начина, по който е подготвен и внесен проектът на Закон за международната закрила. Законопроект с толкова значим обхват и последици за основни права следва да бъде изработван при висока степен на прозрачност, предвидимост и реално участие на заинтересованите страни. Липсата на открит и приобщаващ процес на изготвяне ограничава възможността за навременно идентифициране на съществени пропуски и противоречия и не съответства на принципите на добро управление и качествено нормотворчество.

В България съществува утвърдена експертиза в гражданския и академичния сектор, изграждана в продължение на години практически опит в областта на бежанското право и задълбочено познаване на европейските, националните и международните стандарти. Този капацитет представлява ценен ресурс за държавните институции при разработването на устойчива, съобразена с правото на ЕС и международните ангажименти на страната законодателна рамка.

Убедени сме, че привличането на тази експертиза чрез открит, професионален и структуриран диалог би допринесло съществено за качеството, приложимостта и легитимността на нормативната уредба. Надяваме се, че в по-нататъшния законодателен процес ще бъде осигурена реална възможност за съдържателно участие на специалисти и организации с доказан опит, така че окончателният текст на закона да отговаря на високите стандарти за защита на правата и на изискванията на правовата държава.        

[1] https://www.strategy.bg/bg/public-consultations/12112