ДОКЛАД[1]

относно риска от безгражданственост

на ромското население в България

 

 

"Ако умрем, нашите близки дори не могат да ни погребат. Ние не съществуваме и не можем да си позволим да се заразим с COVID-19"

- участник във фокус група в кв. Факултета, София, 2 октомври 2020

 

 

 

Съдържание

I. ПРАКТИЧЕСКИ ПРОБЛЕМНИ ВЪПРОСИ.. 2

II. НАЦИОНАЛНА ПРАВНА РАМКА ОТНОСНО ГРАЖДАНСКАТА РЕГИСТРАЦИЯ. 3

1.     Регистрация на ражданията и издаване на удостоверение за раждане. 3

1.1.      Съставяне на акт за раждане и издаване на удостоверение за раждане. 3

1.1.      Регистриране на родено в чужбина дете в България. 4

1.2.      Определяне на гражданството на новородено дете в България. 5

2. Издаване и подновяване на изтекли лични карти. 6

2.1. Адресна регистрация. 6

2.2 Изисквания за издаване на лични карти. 8

3.Проблеми при издаването на детски задграничен паспорт. 9

4. Изводи. 10

III. МЕЖДУНАРОДНОПРАВНА УРЕДБА. 11

1.     Конвенцията на ООН от 1961 г. за намаляване на случаите на лица без гражданство. 11

2.     Други международни договори. 11

3.     Практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) 12

4.     Добри международни практики, свързани с намаляване случаите на безгражданственост. 14

IV. ПРЕПОРЪКИ.. 19

1.     Препоръки в контекста на ромската общност в България. 19

2. Препоръки на Европейския център за права на ромите, Институтът за безгражданственост и включване и Европейската мрежа за лицата без гражданство. 21

I. ПРАКТИЧЕСКИ ПРОБЛЕМНИ ВЪПРОСИ

Измененията в Закона за гражданската регистрация (ЗГР) от май 2011г. въвеждат изискването при издаване или подновяване на лична карта лицата да предоставят удостоверение за регистрация на постоянен адрес. Промените в закона имат за цел да прекратят т.нар. изборен туризъм, но те довеждат до невъзможност определени групи български граждани – главно от ромски произход, да изпълнят задължението си за заявяване на постоянен и настоящ адрес. Причината се корени във факта, че голяма част от ромското население в страната обитава големи градски и крайградски гета, без документи за собственост на имотите, тъй като постройките са незаконни, и съответно не може да представи необходимите документи за извършването на адресна регистрация. Това поражда непреодолима пречка за издаването на валиден документ за самоличност. Проблемът се проявява в две направления:

1. Достъп до удостоверение за раждане – засяга ражданията на територията на страната и в чужбина, както в болница, така и в домашни условия.
2. Издаване и подновяване на изтекли документи за самоличност

Липсата на лична карта е резултат от невъзможността ромите да посочат постоянен адрес, тъй като не притежават изискуемите документи за удостоверяването му, а липсата на удостоверение за раждане на ромските деца е пряка последица от липсата на документи за самоличност. Когато майката няма лична карта, за да се изготви акта за раждане, се изисква документ за самоличност на родителя на майката. Детето получава българско гражданство, но майката не може да получи удостоверение за раждането му, защото без лична карта не може да се легитимира като майка на детето.

Дори и ромите да не са единствената група, изправена пред тези предизвикателства, те без съмнение са засегнати в най-голяма степен, тъй като представляват силно дискриминирана, маргинализирана, по-бедна, по-слабо образована и уязвима малцинствена група. Тяхната маргинализация се задълбочава, тъй като те стават невидими за правната система, което неминуемо засяга социално-икономическите им права като образование, трудова заетост, социално осигуряване, жилищно настаняване, здравеопазване, както и техните граждански и политически права като свобода на движение, свобода от произволно задържане и правото да гласуват на избори на местно и европейско равнище. Липсата на документи за самоличност засяга всички сфери на живота на ромите. Те нямат достъп до правосъдие и право на собственост и не могат да посрещнат ежедневните си основни потребности – да си  открият банкова сметка, да придобият телефонни номера или да сключват договор за електрозахранване/водоснабдяване.

Липсата на надеждна информация относно броя на засегнатите роми поставя допълнително предизвикателство пред справянето с проблема. Незнанието колко хора в България са без документи за самоличност и удостоверения за раждане, прави още по-трудна задачата да се намерят адекватни решения на проблема и прави по-лесно отричането на сериозността му.

II. НАЦИОНАЛНА ПРАВНА РАМКА ОТНОСНО ГРАЖДАНСКАТА РЕГИСТРАЦИЯ

1. Регистрация на ражданията и издаване на удостоверение за раждане

Законовите изисквания, свързани с регистрацията на ражданията и издаването на удостоверение за раждане, се намират в Закона за гражданската регистрация (ЗГР). Уредбата относно съставянето на акта за раждане и издаването на удостоверението за раждане се съдържа в чл. 34 – 50 ЗГР.

1. Съставяне на акт за раждане и издаване на удостоверение за раждане.

При съставянето на акта за раждане родителите на детето удостоверяват своята самоличност с документ за самоличност (чл. 36, ал. 4 ЗГР).Данните в акта за раждане се попълват въз основа на предоставените документи за самоличност. При съставяне на акт въз основа на документ от чужбина може да се ползват и други документи по гражданска регистрация само ако в получения или представения документ не се съдържат необходимите данни за съставянето на акта за раждане. Актът за раждане се съставя в общината, в която е настъпило раждането. Общинската администрация издава и електронен акт за гражданско състояние.(чл. 41а).

Актът за раждане се съставя въз основа на писмено съобщение в 7-дневен срок, като денят на раждането не се брои (чл. 42). От своя страна, всяко раждане трябва да се съобщи писмено в срок 5 дни, като денят на раждането не се брои (чл. 43). Задължението да съобщи раждането е на ръководителя на лечебното заведение, компетентно медицинско лице, когато раждането не е станало в лечебно заведение или длъжностното лице по гражданското състояние, когато в населеното място няма компетентно медицинско лице.

Длъжностното лице по гражданско състояние има задължението да състави акта за раждане. Данните в акта за раждане за новороденото лице се попълват въз основа на съобщението за раждане. В случай че актът за раждане не е съставен в законовия 7-дневен срок, но длъжностното лице научи за раждането през същата календарна година, то съставя акта за раждане, без да е необходимо решение на съда. При изтичане на календарната година, акт за раждане може да се състави само въз основа на решение на съда, постановено по искане на родителите, лицето или на прокурора (чл. 44). В такъв случай актът за раждане се съставя в срок 3 дни от датата на получаване на решението (чл. 9, ал. 3 от Наредбата за функциониране на единната система за гражданска регистрация).

Актът за раждане съдържа информация за мястото му на съставяне и номера на оригиналното удостоверение, датата и мястото на раждането, името, ЕГН, пола и гражданството на детето, данните за родителя – имена, дата на раждане, ЕГН, гражданство, документ, удостоверяващ раждането и данните за длъжностното лице – имена, ЕГН и подпис (чл. 45 ЗГР). Бащата може да припознае детето преди съставянето на акта или след това, като във втория случай данните за припознаващия и основанието се вписват в графа "Бележки" на акта за раждане (чл. 49 ЗГР).

Удостоверението за раждане се издава на родителите на детето въз основа на акта за раждане (чл. 43, ал. 6 ЗГР). Издаването е  безплатно, но за преиздаването му и препис от него се заплаща такса. Когато обаче преписът е за служебно ползване, издаването е безплатно (чл. 40 ЗГР). Съгласно чл. 88а ЗГР удостоверение за раждане, както и неговите дубликати и преписи се издават на лицето, за което се отнася актът за раждане, на неговите родители/законните му представители, както и на трети лица, изрично упълномощени с нотариално заверено пълномощно от гореспоменатите лица. На практика ако родителите на детето не разполагат с документи за самоличност, те не могат да му издадат нито първо  удстоверение  за раждане, нито последващи дубликати, тъй като не могат да удостоверят самоличността си пред административните органи. Същото важи и ако самото лице, за което се отнася актът за раждане, няма документ за самоличност. Логично, липсата на документ за самоличност води и до невъзможност да се преупълномощи трето лице, което да издаде такъв акт.

В случаите, когато удосотовеението за разждане обаче е необходимо за целите на административното обслужване на лицето, вписано в акта за раждане, то тогава може да се издава и изпраща при служебно писмено поискване от община или държавен орган. Според чл. 88б ЗГР длъжностното лице по гражданското състояние от всяка общинска администрация, както и консулското длъжностно лице в чужбина, може да издава дубликати и препис-извлечения на удостоверенията за раждане.

1. Регистриране на родено в чужбина дете в България.

При раждане в чужбина Наредбата за функциониране на единната система за гражданска регистрация РД-02-20-9 от 21 май 2012 г. предвижда събитието да се регистрира въз основа на препис или извлечение от съставения от чуждестранен местен орган или от български дипломатически или консулски представител акт за раждане (чл. 4, ал. 1). За регистриране на раждането, настъпило в чужбина, се съставя акт за раждане в административния център на общината в срок 7 дни от датата на получаване на документа (чл. 9, ал. 4). Документите за раждането, издадени от чуждестранен местен орган, трябва да са снабдени с превод на български език, извършен и заверен по реда на Правилника за легализациите, заверките и преводите на документи и други книжа и се представят на длъжностното лице по гражданското състояние в оригинал. Данните за името на титуляря, датата и мястото на раждане, полът и установеният произход се вписват в акта за раждане така, както са вписани в представения препис или в превода на български език на чуждия документ (чл. 12). Ако преписът или извлечението не съдържат всички необходими данни по отношение на родителите, се ползват данни от документите им за самоличност или от регистъра на населението. Въз основа на регистъра на населението се допълват данни за ЕГН, дата на раждане, бащино име (ако има) и гражданство на родителя - български гражданин. В акта за раждане, настъпило в чужбина, задължително се вписва българското гражданство на титуляря и на родителите му. След съставянето на акта за раждане се издава оригинално удостоверение за раждане, което се връчва на родител или на изрично упълномощено от родителя лице (чл. 14, ал. 1). То се издава след съставяне на акта за раждане в България (чл. 14, ал. 4).

Проблем в този случай възниква, когато на детето по някаква причина не е съставен документ от съответния чуждестранен местен орган или от българските дипломатически или консулски представителства в чужбина. Например, ако детето е раждано в домашни условия и родителите не са съобщили за раждането на надлежните органи.  В тази хипотеза няма акт, въз основа на който да му бъде съставен акт за раждане в България и да му бъде издадено удостоверение за раждане, поради невъзможността да се установи връзката между родителите и детето. За ромската общност ДНК тестовете са твърде скъп вариант. Ето защо тук съществува риск на детето да не му бъде издаден акт за раждане и едновременно с това то да остане и без гражданство, макар родителите му да са с български произход.

1. Определяне на гражданството на новородено дете в България.

Гражданството на новороденото се определя съгласно Закона за българското гражданство. Придобиването на българско гражданство по произход (Ius sanguinis) и по териториален принцип (Ius soli) е уредено в чл. 8 – 11 ЗБГ. Българско гражданство по произход получава всеки, на когото поне единият родител е български гражданин, както и този, който е бил припознат от български гражданин или чийто произход от български гражданин е установен със съдебно решение. Съгласно чл. 10 ЗБГ български гражданин по месторождение е всяко лице, родено на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход. Дете, намерено на територията на страната, чиито родители са неизвестни, също придобива българско гражданство. Следователно, дори и родителите да нямат документи за самоличност и да не могат да бъдат идентифицирани, детето би следвало да получи българско гражданство съгласно ЗБГ и в съответствие с Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство от 1961 г., по която България е страна. Конвенцията поставя изискването държавите да предоставят своето гражданство на лице, родено на територията им, което в противен случай би било без гражданство.

Риск от оставане без гражданство в контекста на ромската общност съществува, когато детето не е родено на територията на България и по причини, изложени в предходната точка 1.2., не може да се устнови произхода му.

2. Издаване и подновяване на изтекли лични карти

2.1. Адресна регистрация

Уредбата относно адресната регистрация е в чл. 89 – 99б ЗГР. Съгласно чл. 90 ЗГР, всеки гражданин на Република България е длъжен да заяви свой постоянен и настоящ адрес. Чл. 93 ЗГР гласи, че постоянният адрес е адресът в населеното място, където лицето избира да бъде вписано в регистъра на населението. Той е адресът за кореспонденция с органите на държавната власт и органите на местното самоуправление. Едно лице има само един постоянен адрес и той е винаги на територията на Република България. Постоянният и настоящият адрес могат да съвпадат, но това не е задължително. И двата адреса обаче трябва да съответстват на определените от кмета на общината адреси, на които може да се извършва адресна регистрация (чл. 89).

Съгласно чл. 89 ЗГР, адресът в Република България се състои задължително от името на областта, общината и населеното място, като той може да включва и наименование на т.нар. „локализационна единица” (площад, булевард, улица, жилищен комплекс, квартал и други), номер, вход, етаж и апартамент. Ал. 4 на същата разпоредба гласи, че когато адресът е извън регулацията на населеното място, вместо данните по ал. 3 се вписва името на местността от землището му. Следователно, кметът на общината има правомощието да определи адресите, на които е възможно да се извършва регистрация, като те могат да бъдат и извън регулация.

Съгласно чл. 91 ЗГР, адресната регистрация е отразяването на постоянния и настоящия адрес на лицето в регистъра на населението. Тя се извършва от кмета на общината, на района или на кметството или от определени от тях длъжностни лица (чл. 92). Съгласно чл. 95 ЗГР, постоянният адрес се заявява чрез подаване на заявление от лицето до кмета на общината, на района или на кметството или от определени от тях длъжностни лица. Заявлението се подава лично от лицето или от упълномощено лице, след представяне на нотариално заверено изрично пълномощно. За малолетни и непълнолетни и на поставени под запрещение лица заявяването се извършва от законните им представители. Необходимо е да се отбележи, че съгласно чл. 90, ал. 2 ЗГР постоянният и настоящият адрес на новороденото дете съвпадат със съответните адреси на родителите му. Когато родителите имат различни постоянни адреси, те избират един от тях за детето си. При различни настоящи адреси на родителите, настоящият адрес на майката е настоящ адрес и за детето.

За извършване на адресна регистрация лицето следва да представи:

• документ за собственост;
•  документи за ползване на имота за жилищни нужди, включително договор за ползване на социална или интегрирана здравно-социална услуга за резидентна грижа (настанителна заповед, договор за наем); или
• други документи, доказващи собствеността или ползването на имота.

Тези други документи могат да бъдат договори за комунални услуги с ВиК, с Топлофикация, с електроразпределителните дружества. Когато се предоставя документ за ползване на имот, лицето е длъжно да представи и писмено съгласие на собственика на имота чрез декларация по образец, подадена лично от собственика пред кмета или с нотариална заверка на подписа. Изключение от това правило представлява извършването на адресна регистрация на съпрузите и роднините по права линия на собственика или ползвателя на имота. Адресната регистрация в тези случаи се извършва след служебна проверка в регистъра на населението за родствената връзка между собственика или ползвателя на имота и лицето, което заявява постоянен и/или настоящ адрес, както и проверка чрез отделите "Местни данъци и такси" за собствеността на имота. За извършване на адресна регистрация на лице, с което собственикът или ползвателят на имота живее във фактическо съпружеско съжителство, е необходимо само писмено съгласие на собственика или ползвателя на имота чрез декларация по образец, подадена лично или с нотариална заверка на подписа.

Чл. 92, ал. 8 ЗГР предвижда в случаите, когато не могат да се предоставят изискуемите документи, проверката на обстоятелствата да се извършва от комисия, определена със заповед на кмета на общината, в която участват служители от общинската администрация и от териториалните структурни звена на Министерството на вътрешните работи, Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството и на Агенцията за социално подпомагане. Комисията дава становище за адресна регистрация в седемдневен срок, въз основа на което кмета извършва адресната регистрация.

В чл. 92, ал. 10 ЗГР се поставя ограничението броят на лицата, които могат да се регистрират по постоянен или настоящ адрес на адреса на едно жилище със съгласието на собственика на жилището, да не надвишава двукратния брой на лицата, които обичайно могат да обитават съответното жилище. Когато жилището се обитава само от роднини по права линия, по съребрена линия до четвърта степен включително или по сватовство до втора степен включително, се допуска трикратно надвишаване на броя на лицата, които обичайно могат да обитават жилището. Значението на „обичайно обитаващи” се намира чл. 1, ал. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗГР. Това са максималният брой лица, които могат да обитават дадено жилище, като на едно лице се падат не по-малко от 10 кв. м жилищна площ. Законът не предвижда изисквания или ограничения на регистрацията от друг характер.

Чл. 92, ал. 13 ЗГР предвижда възможността актът на кмета, с който се отказва извършване на адресна регистрация или промяна на адрес, както и заличаването на адресната регистрация (т.е. възстановяването на предходния постоянен и/или настоящ адрес на лицето), да бъдат оспорени по реда на АПК.

2.2 Изисквания за издаване на лични карти

Уредбата се намира в чл. 23-32 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Съгласно чл. 13, ал. 1, т. 1 ЗБЛД, личната карта е документ за самоличност, издаван на българските граждани. Тя е основен идентификационен документ за самоличност, валиден на територията на Република България или на територията на друга държава съгласно международни договори (чл. 23, ал. 1 ЗБЛД). Съгласно чл. 26, ал. 1, т. 5 ЗБЛД, личната карта съдържа данни за постоянния адрес на носителя си. Член 27, ал. 1 ЗБЛД съответно заявява, че всеки български гражданин е длъжен да посочи избрания от него постоянен адрес. Именно това изискване поражда основен проблем за представителите на ромската общност. Той възниква, когато лицето не може да представи нужните документи за извършването на адресна регистрация. То не може да заяви своя постоянен адрес, защото се намира в нерегулирана местност или постройката е незаконна, или обитаването не е на валидно правно основание. Засегнати са преимуществено ромите, живеещи в нерегулирани гета. В резултат на невъзможността на тази част от ромското население да предостави постоянен адрес, то бива лишено от възможността да притежава документ за самоличност, което от своя страна го възпрепятства да упражнява основни свои правата.

Съгласно чл. 30 ЗБЛД личните карти на българските граждани са срочни и безсрочни, като срочните се издават на лица от 14 до 18-годишна възраст със срок на валидност 4 години и на лица от 18 до 58-годишна възраст със срок на валидност 10 години. Безсрочни лични карти се издават на лицата, навършили 58-годишна възраст. При всяко изтичане на срока на личната карта, едно лице от ромски произход, което няма или впоследствие е останало без постоянен адрес (например, жилището, което е обитавало е било разрушено), се изправя пред предизвикателството да си поднови документа за самоличност, рискувайки да остане без такъв.

Всеки български гражданин, живеещ на територията на страната, е длъжен в срок до 30 дни след навършване на 14-годишна възраст да поиска издаването на лична карта (чл. 29, ал. 1 ЗБЛД). Заявлението за издаване на лична карта се подава лично, а в случаите на непълнолетни и на поставени под запрещение лица, лицето го подава в присъствието на родител, настойник или попечител, който полага подпис в заявлението (чл. 31а ЗБЛД). Съгласно чл. 31а ЗБЛД и чл. 19, ал. 1 от Правилника за издаване на българските лични документи, при подаване на заявление за издаване на първа лична карта към заявлението се представя и удостоверителен документ за раждане, в случай че заявителят не притежава валиден документ за самоличност, с който да се идентифицира. По изключение могат да се представят и други официални документи, удостоверяващи данните за раждане. Копия от удостоверителните документи се прилагат към заявлението.

Макар българското законодателство да предвижда задължение за издаване на лична карта след 14-годишна възраст, на множество ромски деца всъщност никога не им е издавана такава първа лична карта, отново поради липсата на адресна регистрация и съответно постоянен адрес. Това се дължи на обстоятелството, че самите родителите на тези деца нямат такава регистрация и този проблем всъщост се предава „по наследство“.

Чл. 7, ал. 1, т. 1 от Правилника за издаване на българските лични документи посочва, че заявлението за издаване на лична карта се подава в районно управление на Министерството на вътрешните работи (РУ на МВР), областните дирекции на Министерството на вътрешните работи (ОДМВР) по постоянен адрес, дирекция "Български документи за самоличност" (ДБДС) - МВР, или в дипломатическите или консулските представителства на Република България в чужбина.

Проблемаично в тази връзка се явяват дискриминационните нагласи на някои административни органи спрямо представителите на ромската общност. В проведени интервюта с лица от двата ромски квартала в гр. София – Филиповци и Факултета , се установи, че много често техните заявления за издаване на лични документи се отхвърлят още на фаза подаване от служителя, който следва да приеме документите. Основанието за това често е, че заявителите посочват всеизвестни адреси, за които служителите предварително знаят, че се намират в ромски квартали и се отнасят до незаконни постройки. 

3.Проблеми при издаването на детски задграничен паспорт

Друго проблемно положение, произтичащо от липсата на постоянен адрес, e свързанo с издаването на детски задграничен паспорт. Проблемът изниква от това, че заявлението за издаване на паспорт на детето трябва да бъде подадено по възможност в РУ на ОДМВР по постоянен адрес на детето или, ако това е възпрепятствано, в ДБДС - МВР или в дипломатическите или консулските представителства на България в чужбина (чл. 7 от Правилника за издаване на български лични документи). Следователно, на детето трябва да е направена адресна регистрация, преди да се пристъпи към издаването на паспорт. Това означава, че ако родителите имат различни постоянни адреси, те избират за детето единия от тях, а при различни настоящи адреси, настоящият адрес на майката е настоящ адрес и за детето съгласно чл. 90, ал. 2 ЗГР. Ако детето не може да бъде регистрирано на адреса, започването на процедурата е възможно да бъде осуетено, въпреки че информацията за постоянен/настоящ адрес не се отразява в самия паспорт.

Отделно от това, изложените правила за издаване на лична карта се прилагат и при издаването на паспорт. Заявлението за подаване на паспорт на лице, ненавършило 14 години, се прави и подписва от родителите/настойниците на малолетното лице, а ако лицето е непълнолетно, заявлението се подава лично, но родителите изразяват съгласието си, като полагат подпис в присъствието на длъжностно лице. Ако родителят отсъства, подписът му може да се положи от упълномощено от него лице, при условие че разполага с нотариално заверено изрично пълномощно. В противен случай се представя някой от следните документи: влязло в сила съдебно решение за издаване паспорт на лице, ненавършило 18 години; влязло в сила съдебно решение за лишаване на единия родител от родителски права; влязло в сила съдебно решение за връщане на дете съгласно Хагската конвенция за гражданските аспекти на международното отвличане на деца от 1980 г. или Европейската конвенция за признаване и изпълнение на решения за упражняване на родителски права и възстановяване упражняването на родителските права от 1980 г; препис-извлечение от акт за смърт, стига починалият родител да е чужд гражданин и информацията да не е отразена в Националната база данни "Население". Ако съществува разногласие между родителите за издаването на паспорт на непълнолетното си дете, за издаването е нужно да се приложи или влязло в сила съдебно решение за издаване на паспорт, или влязло в сила съдебно решение за връщане на дете съгласно някоя от двете конвенции (чл. 23, ал. 4 ПИБЛД).

4. Изводи

Липсата на документи за самоличност е както политическо, така и социално предизвикателство. То прави засегнатите лица невидими за правната системa и нарушава основните им човешки права. Те често са изправени пред дискриминация, задържане и липса на възможности за живеят нормално поради възпрепятстван достъп до образование, пазар на труда, социални и здравни услуги. Върховният комисариат за бежанците на ООН (ВБООН) обръща внимание, че макар липсата на удостоверение за раждане да може да бъде фактор, обуславящ безгражданствеността, „недокументирането не е същото като липсата на гражданство“.[2] Въпреки това, липсата на удостоверение на регистрацията на раждане може да изложи хората на риск от безгражданственост, тъй като свидетелството за раждане предоставя доказателство за това къде е роден човек и кои са неговите родители, а това представлява ключова информация, необходима за установяване на неговото гражданство. По същия начин липсата на документ за самоличност също не означава липса на гражданство, но на практика означава липса на възможност лицата да се ползват от гражданските си права. В интервю на 2 октомври 2020г., жена от ромски произход от кв. Факултета, София обобщи ситуацията на ромите без лични документи по следния начин: 

"Ако умрем, нашите близки дори не могат да ни погребат. Ние не съществуваме и не можем да си позволим да се заразим с COVID-19"

Пресечната точка между ситуациите на недокументираните лица и лицата без гражданство е точно в достъпа до гражданските, социалните и икономическите права. Тези припокриващи се ситуации водят до приравняване на международноправната концепция за „безгражданственост“ към ситуацията на ромите без документи.[3]

III. МЕЖДУНАРОДНОПРАВНА УРЕДБА

1. Конвенцията на ООН от 1961 г. за намаляване на случаите на лица без гражданство

Задълженията на държавите, свързани с предотвратяването и намаляването на случаите на безгражданственост, са закрепени в Конвенцията за намаляване на случаите на лица без гражданство, приета на 30 август 1961 г. в Ню Йорк. Тя установява международната рамка за гарантиране на правото на всяко лице на гражданство. Конвенцията от 1961 г. изисква държавите да установят мерки в националното си законодателство за предотвратяване на случаите на безгражданственост, както при раждане, така и по-късно в живота. В чл. 1 от Конвенцията се поставя изискването договарящата държава да предоставя своето гражданство на лице, родено на нейна територия, което в противен случай би било без гражданство. В чл. 2 се допълва, че лице, намерено на територията на държавата, при липса на доказателство за противното, се счита за родено на тази територия от родители, притежаващи гражданството на тази държава. Съгласно чл. 4, държавата е длъжна да предостави гражданство на лице, което не е родено на територията й и което в противен случай би било без гражданство, ако един от неговите родители е притежавал гражданството на тази държава към момента на раждането на лицето. В чл. 9 е залегнало задължението за договарящите държави да не лишават никое лице или група от лица от тяхното гражданство на расова, етническа, религиозна или политическа основа.

2. Други международни договори

Редица други инструменти за правата на човека също признават правото на гражданство, макар и под различна формулировка. Тези инструменти включват: Всеобщата декларация за правата на човека, Международният пакт за граждански и политически права (МПГПП), Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация, Конвенцията на ООН за правата на детето, а на регионално ниво материята е уредена в Европейската конвенция за гражданството на Съвета на Европа от 1997 г.

Член 7, параграф 1 от Конвенцията за правата на детето, както и чл. 24, параграф 2 от МПГПП изискват всяко дете да бъде регистрирано при раждането си. В чл. 2 от Конвенцията за правата на детето и в чл. 26 от МПГПП е залегнало изискването за забрана на дискриминацията и равно третиране пред закона, както и за защита срещу дискриминация на всякакви основания като раса, цвят, пол, език, религия, политическо или друго мнение, национален или социален произход, собственост, раждане или друг статус.

Съгласно чл. 15 от Всеобщата декларация за правата на човека всеки има право на гражданство и никой не може да бъде произволно лишен от своето гражданство. В чл.5 от Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация се посочва, че държавите, страни по конвенцията, се задължават да забранят и премахнат расовата дискриминация във всичките й форми и да гарантират правото на всеки, без оглед на раса, цвят на кожата или национален или етнически произход, на равенство пред закона, като е изрично посочено, че това задължение се отнася и до упражняването на правото на гражданство.

3. Практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ)

Ключово дело на ЕСПЧ в областта на неравното третиране на ромската общност спрямо останалата част от населението е делото D.H. and Others v. the Czech Republic[4]. В него Съдът отбелязва, че в резултат на бурната си история ромите са се превърнали в специфичен тип малцинство, което е уязвимо и в неравностойно положение, и следователно се нуждаят от специална защита, включително в сферата на образованието (пара. 182). Съдът осъжда сегрегацията на децата от ромските училища, дискриминационна по своя характер, тъй като тестът за измерване на интелектуалните възможности, който всички деца полагат преди да тръгнат на училище, не отчита средата, от която идват ромските деца и спецификите на ромското население (пара. 200). По този начин те са поставени в неравностойно положение спрямо останалата част от децата и ромският им произход става причина за разпределянето им в специални училища за деца с умствени увреждания, където те учат по опростена учебна програма и са изолирани от децата, представляващи по-голямата част от населението. Съдът отчита, че процентът на ромските ученици в специалните училища е несъразмерно висок и те представляват мнозинство в тези учебни заведения. Тази индиректна дискриминация е допълнително засилена от факта, че няма механизми, с които децата с ромски произход да бъдат преразпределени в обикновени училища впоследствие – статусът им е веднъж завинаги решен и дискриминацията не може да бъде преодоляна. Те получават образование, което задълбочава техните трудности и компрометира последващото им личностно развитие, вместо да разрешава реалните им проблеми, да им помогне да се интегрират в обикновените училища и да развият умения, които биха подобрили живота им (пара. 207). Съответно, констатирайки фактическата обстановка на неравнопоставеност, Съдът не намира оправдание за разликата в третирането на ромските ученици и открива нарушение на чл. 14 във връзка с чл. 2 от Протокол 1 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ).

В делото Kurić and Others v. Slovenia[5], касаещо липсата на регулиране на пребиваването в Словения, включително на лица от ромската общност, ЕСПЧ намира за дискриминационно третирането на лицата, идващи от бивша Югославия. Жалбоподателите са придобили постоянно пребиваване в Словения, но след разпадането на Югославия и обявяването на независимостта на Словения имената им биват заличени от регистъра на постоянните жители и те се озовават в позицията на чужденци без разрешение за пребиваване. Без да бъдат своевременно уведомени за промяната, което ги лишава от възможността да оспорят действията по заличаване пред компетентните национални органи, те научават впоследствие при опит да подновят документите си за самоличност. Налице е правен вакуум в законодателството, тъй като няма процедура, по която лицата да могат да кандидатстват за разрешения за постоянно пребиваване. Съдът взима предвид сериозните негативни последици на изтриването на тези хора от регистъра на населението – някои от тях остават без гражданство, а други губят възможността да работят или пътуват, загубват цялото си лично имущество и живеят с години в приюти и паркове. Съдът приема, че заличаването на постоянното пребиваване на лицата представлява намеса в личния им и семеен живот и че националната правна система не регулира последиците от това заличаване. Отчита се, че целта на взетите от държавата мерки е изграждането на „корпус от словенски граждани“, които да защитават националната сигурност и демокрацията с оглед следващите парламентарни избори. По отношение обаче на това дали въпросните мерки са пропорционални, съдът намира нарушение, тъй като правният вакуум в законодателството е лишил лицата от техния правен статус, който преди това им е предоставял достъп до широк кръг права. Отношението на властите е дискриминационно, тъй като третирането на чужденците, граждани на бивши югославски републики, е различно от третирането на останалите чужденци. ЕСПЧ намира, че тази разлика в третирането, основана на националността, представлява нарушение на чл. 14 във връзка с чл. 8 от ЕКПЧ.

Преобладаващата практика[6] на Съда по отношение на ромите е свързана с евикцията им и разрушаване на техните незаконни жилищни постройки, където Съдът намира нарушение на чл. 8 от ЕКПЧ на основание неправилно оценяване на пропорционалността на мерките и без да бъде предложено алтернативно жилищно настаняване на лицата заради принадлежността им към уязвима група. Тези дела обаче не са във фокуса на настоящото изследване.

4. Добри международни практики, свързани с намаляване случаите на безгражданственост

Въпреки че всяко дете има право неговото раждане да бъде незабавнo регистрирано, за да придобие то гражданство и права, защитени съгласно Конвенцията на ООН за правата на детето (чл. 7), значителен брой роми в Европа все още са изправени пред безгражданственост или са изложени на риск да останат без гражданство. Причини за това могат да са различни бариери, възпрепятстващи пълния достъп до здравеопазване, липсата на регистрация на раждания в домашни условия, както и недокументираният статус на родителите. Липсата на регистрация на раждането или на удостоверение за регистрацията и, съответно, липсата на лични документи, пречи на достъпа на децата до основни обществени услуги, например, използването на здравни услуги и достъпа до образование. Въпреки че непредоставянето на удостоверение за регистрация на раждането не превръща непременно детето в апатрид, това увеличава риска от безгражданственост, защото го лишава от доказателство за мястото му на раждане и семейните му връзки, които са ключови фактори за гражданството на детето. С това е свързано и правото на детето на собственост и правото на наследяване на собственост в определена държава.[7]

Проблемите във връзка с нерегистрирането или неиздаването на удостоверения за ражданията на ромското население и липсата на документи за самоличност, често заради невъзможност за доказването на постоянен адрес на пребиваване, се наблюдават в Украйна и страните от Западните Балкани – Албания, Босна и Херцеговина, Македония, Сърбия, Черна гора и Косово. Те са известни със системната дискриминация към ромите, бариерите пред достъпа до правосъдие и бюрократичните предизвикателства под формата на сложни административни процедури, които ограничават достъпа до права в по-общ план и имат непропорционално въздействие върху ромското население. Независимо от тези предизвикателства, посочените държави бележат напредък в намаляването на риска от безгражданственост сред ромското население посредством законодателни реформи, опростяване на административните процедури, действия за по-голяма ангажираност и информираност на ромската общност, както и засилено сътрудничество между НПО, международни организации и правителства. Това развитие се дължи на осъзнаването от страна на правителствата, че решаването на проблема с регистрацията е инвестиция за държавата, а не разход. Мерките на тези страни за справяне със ситуацията на ромите са пример за добри практики, които могат да спомогнат за преодоляването на сходни трудности и в други държави.

Процесът за получаване на документи за самоличност трябва да бъде опростен възможно най-много, за да се избегнат ненужно скъпи и дълги процедури, и трябва да се предлага безплатна правна помощ. Необходимо е да се достигне до общността, както с информационни кампании, така и с предоставяне на услуги относно документацията. Един добър пример за това са „мобилните екипи“, които посещават ромските селища, събират необходимите данни и работят върху процеса на предоставяне на документи за самоличност на хората, които не могат да посетят държавните агенции. Такива мобилни екипи действат в Босна и Херцеговина, Черна гора, Сърбия и Северна Македония.[8] Те достигат до най-маргинализираното население, живеещо в незаконни постройки в нерегулирани гета, понякога в отдалечени райони, като създаването им улеснява получаването на удостоверения за раждане, дори ако родителите нямат официални документи за самоличност. Използват се ромски посредници, които да улеснят процеса на идентификация на засегнатите лица и предоставянето на лични документи. Осъществяват се интензивни кампании за повишаване на информираността сред ромското население относно необходимостта и значението на документите за самоличност. В редица страни се премахва таксата за регистриране и получаване на документи за самоличност, предоставя се безплатна правна помощ и се извършват обучения на държавните служители за решаване на проблема с липсата на регистрация на ромите.

Тъй като често има недоверие между ромските общности и държавните органи, неправителствените организации, включително тези, представляващи ромите и ромските посредници, са ключови фигури в процеса на събиране на данни. В тази връзка, в Албания сътрудничеството между ВКБООН, държавните агенции и неправителствената организация „Общество за правна помощ в Тирана“ прави възможно да се идентифицират за няколко месеца над хиляда лица без документи за самоличност, да им се предоставят документи и да се промени адекватно правната система (всичко това в рамките на период от около 18 месеца). С това Албания въвежда една добра практика, тъй като държавните служители често смятат, че правните пропуски, установени по време на прилагането на „Стратегиите за ромите“, не са достатъчно сериозни, за да променят правната система и да я приспособят към нуждите на най-уязвимите групи. Ето защо примерът на работната група, създадена от Обществото за правна помощ в Тирана с подкрепата на ВКБООН, включваща юридически експерти за изготвяне на промени в закона за гражданска регистрация, съгласувано с дирекция „Гражданско състояние“ на Министерството на вътрешните работи, е толкова успешен. Широкият кръг консултации и сътрудничество на различни равнища с различни заинтересовани страни, включително ромите, им позволява да разберат по-добре ключовите въпроси и да приемат новия закон в рекордно кратък срок.[9] Този закон предвижда, че когато акт за раждане, издаден в друга държава, съдържа непълни или неточни данни, съдът удостоверява правния факт на раждането за регистрация в бюрата по гражданско състояние. Предвижда се също, че ако не е подадена декларация за раждане в рамките на 60 дни от раждането, тя бива издадена от компетентните институции. Новият закон въвежда и специална процедура за отчитане и регистрация на ражданията. Министерството дава указания за създаване на онлайн софтуер за регистрация на ражданията от всяка болница в Албания. Добрите практики, свързани с реформата на закона в Албания, включват и освобождаването от съдебни такси. Албанските държавни служби предоставят и техническа подкрепа на лицата, която се състои в помощ за получаване на документи за деца, родени в чужбина. Създаден е специален софтуер за сигнализиране и улесняване на регистрацията. Извършва се обучение на държавни служители и се повишава осведомеността сред ромите, а директният контакт с тях способства за идентификацията на хора без лични документи. Службите за гражданска регистрация следят за записването и решаването на случаи на нерегистрирани лица и деца, родени в и извън здравни заведения на територията и извън Албания. За тази цел през 2017г. Главна дирекция „Граждански регистър“ създава в помощ на службите за гражданско състояние електронна програма за онлайн регистриране на деца, в която държавните служители да отразяват всички подадени заявки за регистрация на деца и тези, които според към тях не могат да бъдат регистрирани.[10]

Босна и Херцеговина също въвежда редица разпоредби, които да отговарят на нуждите на лица без уреден правен статус и документи за самоличност. Общините и широка мрежа от институции и НПО предоставят на такива лица достъпна и безплатна правна помощ. Общините осигуряват безплатна правна помощ за регистрации на раждане и смърт на социално уязвими лица и национални малцинства, за да гарантират, че всички граждани са регистрирани. Самата регистрация също е безплатна. Ромските посредници спомагат за установяване на ромите без документи за самоличност. Наблюдават се продължителни кампании за повишаване на осведомеността сред ромските общности, като се провеждат семинари и се раздават брошури с основна информация и насоки за необходимите процедури за регистрация на ражданията. Организират се информационни кампании от медиите и от ромски НПО. Извършва се обучение за представители на здравните институции, центровете за социални грижи, отделите за регистрация на ражданията и ромските НПО. Босна и Херцеговина дава добър пример за ефективното сътрудничество между всички отговорни институции и международни донори, подпомагащи процесите: Министерството на правата на човека и бежанците, Министерството на гражданските въпроси, Министерството на местната администрация, полицията, Асоциацията за правна помощ „Вашите права“, общините, центровете за социални грижи и ВКБООН.

Италия е друга държава, в която се наблюдават добри практики по въпроса с ромите. Законът там предвижда децата, родени в Италия от родители без документи за самоличност, да могат да получат италиански акт за раждане. Общинските власти в Италия също имат правомощия да инициират регистрацията на лица без документи (подобна практика съществува и в Грузия – там регистрацията се осъществява по официални изявления на свидетели пред местните власти). Усилията са насочени и към повишаване на осведомеността и обучение на общинските социални работници относно правния статус на ромите и достъпа им до услуги. Полицията също минава през обучение, свързано с борбата с дискриминацията Повишаването на информираността се осъществява и чрез публикуването и разпространението на материали, свързани с риска от безгражданственост от своя страна улесняват достъпа до правни клиники и мобилни екипи.[11]

Добри практики са налице и в политиката на Сърбия. През 2012 г. между сръбското Mинистерство на публичната администрация и местното самоуправление, омбудсмана и ВКБООН е подписан Меморандум за разбирателство, в резултат на който са направени редица законови изменения, водещи до системни решения. Това включва приемането на ново сръбско законодателство през 2012 г., което въвежда процедура за улесняване на определянето на раждането за онези, чиито раждания са оставали нерегистрирани от години. Законът дава възможност на голям брой юридически невидими лица, които впоследствие не могат да се регистрират в регистрите за раждане чрез административна процедура, да се регистрират въз основа на съдебно решение за определяне на дата и място на раждане. Оттогава броят на лицата без лични документи, изправени пред риск от безгражданственост в Сърбия, намалява. Това оказа значително влияние в региона, включително и в Черна гора, където подобна процедура е установена през април 2015 г. и решението на съда относно датата и мястото на раждане става задължително за компетентния административен орган. Сръбски НПО допринасят за по-лесното преодоляване на проблема, като предоставят безплатна правна помощ, информация и консултации за най-маргинализираните роми при регистрирането на раждане, придобиването на гражданство и решаването на проблемите на ромите с документацията. С новите промени в закона се разрешава регистрацията на дете от всеки от родителите, включително бащата, който притежава лична карта. Разрешава се непълната регистрация при липса на данни, като установени на по-късен етап грешки се коригират.

Сърбия може да послужи за пример и по отношение на промените в сръбското законодателство, които засягат регистрацията на роми без постоянен адрес. Разрешава се регистрацията им да се осъществи с предоставяне на временен адрес, като може да се използва адресът на центровете за социално подпомагане на ромите.[12]

Черна гора е разработила много добър механизъм по отношение на липсата на документи за самоличност на ромското население, като се основава на силно междусекторно сътрудничество между съответните институции. Приети са законодателство и стратегическа рамка, които са хармонизирани със стандартите на ЕС. Предвижда се достатъчен период от време, през който регистрацията за раждането и гражданството могат да бъдат предоставени безплатно. Осъществява се сътрудничество с гражданското общество и предоставяне на безплатна правна помощ на нуждаещите се лица. Сформирани са мобилни екипи за получаване на заявления за издаване на документи за самоличност. Сътрудничеството между институциите и заинтересованите международни организации се развива, като пример за това представлява Меморандума за разбирателство между ВКБООН и Министерството на труда и социалните въпроси на Черна гора. Сключено е и споразумение за сътрудничество с Косово за мобилни екипи, които да помогнат на ромите да получат документи за самоличност. Организират се кампании за повишаване на осведомеността и се прави проучване на причините за липсата на идентификационни номера като се разработват целеви мерки за справяне с конкретните фактори.

В Северна Македония също се наблюдава използването на мобилни екипи за подпомагане на регистрирането на ромите, както и провеждането на кампании за информиране на ромската общност и обучение на държавните служители. Мерките за справяне с риска от безгражданственост включват и осъществяването на межуведомствено сътрудничество между Министерството на труда и социалната политика и Министерството на здравето. Информацията за броя на лицата без документи и гражданство се събира от НПО, социалните центрове и местните бюра по заетостта, като от ромите се изисква да отправят официална молба за лична карта, преди да имат достъп до съответните услуги.

Според проучвания в Украйна между 10% и 17% от ромите нямат никакви документи за самоличност. Известни са случаи на регистрационни служби, които отказват да регистрират раждането на ромски деца, ако нито един от родителите няма документ за самоличност.[13] Въпреки това, в страната са започнали да се осъществяват програми за насърчаване на социалното включване на ромите в общини като Закарпатия и Одеса, където живеят значителен брой роми. Това включва провеждането на местно ниво на консултативни срещи на държавни органи с представители на ромски организации в региони с висока концентрация на роми, което предоставя истинска възможност на ромите да повлияят на процеса на вземане на решения по въпроси, които ги засягат на местно ниво. Някои представители на ромите са избрани в местните съвети на местните избори през октомври 2010 г. в региони с висока концентрация на роми. В Одеса се наблюдават и някои положителни структурни резултати по отношение на предложения пилотен проект на Областната миграционна служба за въвеждане на опростена процедура за получаване на документи за самоличност на ромите. Благодарение на активното сътрудничество между Министерството на социалната политика и неговите центрове за бездомни, които осигуряват регистрация на ромите, за ромите става по-лесно да кандидатстват и да получават паспорти. Помощ оказват ромските посредници при кандидатстване за паспорти, удостоверения за раждане, пенсионни удостоверения, документи за инвалидност или книги за регистрация на дома.[14]

IV. ПРЕПОРЪКИ

1. Препоръки в контекста на ромската общност в България

• Информационни кампании в ромските общности относно необходимостта и предимствата от получаване на всички необходими документи и регистрирането на ромите в съответните държавни институтции.

Комитетът на експертите по проблемите на ромите към Съвета на Европа споделя, че тъй като ромите са непропорционално засегнати от липсата на лична карта и риска от безгражданственост, нуждата от информационни кампании в ромските общности е голяма и трябва да обхване необходимостта и предимствата от получаването на всички необходими документи и регистрирането на ромите в съответните държавни институтции като училища, служби за социално подпомагане, системата за здравно осигуряване, публичните служби по заетостта, избирателните секции и др.

• Пряка работа с организации, застъпващи се за правата на ромите, лидери на ромски общности и ромски активисти.

Тези лица са пряко запознати с конкретните проблеми на ромската общност и са в състояние да изградят връзката на доверие между ромските общности и държавната власт и институции и да насърчават интеграцията, сътрудничеството и обмена на информация.

• Създаване на „мобилни екипи“ от ромски посредници, които да посещават ромските квартали, да събират заявления за издаване на документи за самоличност и да работят върху процеса на предоставянето им на хората, които не могат да посетят държавните агенции.

• Създаване на интегрирана споделена база данни между националните и местните власти и осъществяване на обмен на информация между различните държавни агенции.

• Обучаване на целия персонал, който се занимава със случаи на недокументирани лица и лица, изложени на риск от безгражданственост, в това число лица от ромската общност.

Това е от съществено значение за компетентното и лишено от дискриминация разглеждане на случаите в съответствие с международното право. Тъй като въпросът често има трансгранично измерение, консулският персонал също трябва да бъде обучен за предотвратяване и намаляване на случаите на безгражданственост, включително във връзка с процедури относно деца, родени в чужбина.[15]

• Достъпни, икономични и приложени по недискриминационен начин процедури за получаване на документация, удостоверяваща гражданство и най-вече удостоверения за раждане и документи за самоличност като лични карти, паспорти или шофьорски книжки.

Относно издаването на документи за лицата с право на гражданство, ВКБООН констатира, че в най-малко 20% от държавите по света живеят лица, които имат право на гражданство по закон, но не могат да придобият документално доказателство за него.[16] По същия начин в България множество лица с ромски произход, поради липса на адрес, на който да могат да се регстрират, остават без документи за самоличност и нямат достъп до българското си граждамство и до основни човешки права.  Нужна е законодателна промяна, която да премахме зависимостта между наличието на адресна регистрация и достъпа до гражданство и основни права. Необходимо е да се облекачат тромавите и продължителни процедури и обременителни изисквания към хората.

• По примера на Сърбия, България също може да позволи на ромите без постоянен адрес възможността да осъществят адресната си регистрация с предоставянето на временен адрес, който съответно би могъл да е  адресът на центровете за социално подпомагане на ромите.

• Събиране на официална статистическа информацията за броя на лицата без документи и гражданство на територията на България.

• Осигуряване на достъпна и адекватна правна помощ на хора от ромската общност по въпросите, касаещи издаването на лични документи и адресната регистрация.

2. Препоръки на Европейския център за права на ромите, Институтът за безгражданственост и включване и Европейската мрежа за лицата без гражданство

Европейският център за права на ромите, Институтът за безгражданственост и включване и Европейската мрежа за лица без гражданство също очертават в своя съвместен проект „Ромите принадлежат“[17] препоръки към националните правителства, свързани със спазването на международните и регионалните задължения, които са поели във връзка с предоставянето на гражданство и намаляването на случаите на безгражданственост. Препоръчва се назначаването на ръководител, който да е отговорен за защитата правата на ромите и чийто мандат да включва като част от премахването на дискриминацията намаляването и предотвратяването на случаите на безгражданственост сред ромските малцинства. Националните институции за правата на човека и омбудсманите следва да имат мандат да упражняват контрол и да докладват по тези въпроси. Правителствата трябва да предприемат стъпки за гарантиране в закона и на практика на достъпа до основните права за цялото ромско население, независимо от наличието или не на документи за самоличност, включително правото на образование, здравеопазване, в това число репродуктивни права и майчинска грижа за жените, работа, жилищно настаняване и свобода от нарушаване на правата като сключване на детски брак. Отчита се нуждата от гарантиране на универсална, безплатна и незабавна регистрация на раждането за всяко дете, независимо от статуса, документацията на родителите или от това дали детето е родено в медицинска институция. Правителствата и другите участници в процеса трябва да подобрят събирането и мониторинга на данни, разделени по етнически произход, включително относно регистрацията на раждания, статуса на документацията и достъпа до основни права като образование и здравеопазване, като се предприемат стъпки, за да се гарантира, че данните са напълно анонимизирани. Правителствата, неправителствените и международните организации трябва да продължат да развиват работата с ромските общности, за да идентифицират потребностите, проблемите и бариерите, пред които са изправени ромите, и да подкрепят разработването на решения.