Липсата на гражданство у лицата с палестински произход – исторически обзор на категориите палестинци и българският опит

Липсата на гражданство у лицата с палестински произход – исторически обзор на категориите палестинци и българският опит

Авторски екип: София Баядсе, Боянка Христева, Каролина Динева, Яна Обрешкова

Гражданството е правно-политическа връзка между физическо лице и държава. То представлява „правото да имаме права“ и по този начин служи за пълноценно участие на индивида в обществото.

Правото на гражданство е гарантирано от международния и българския правопорядък, но въпреки това, днес продължават случаите на лица без гражданство в Република България. Типични представители за това са палестинците. Палестина има международноправно задължение да предоставя палестинско гражданство на жителите на окупираните палестински територии,[1] но тъй като статутът ѝ е неуреден, при определянето дали едно лице от палестински произход притежава гражданство, трябва да се взимат предвид конкретни индивидуални обстоятелства. 

1. Кратък исторически обзор на ситуацията в Палестина

Палестина се отделя от Османската империя с Лозанския мирен договор, подписан през 1923 г.[2] С него Палестина се отделя от Турция и дотогавашните османски граждани на територията ѝ стават „палестински граждани“.[3] Със създаването на държавата Израел през 1948 г. обаче възниква проблем с уреждането на статута на палестинците като граждани.

Палестинците могат да бъдат разделени в категории, в зависимост от това къде се намират: а) палестинци в Израел; б) палестинците в Западния бряг и ивицата Газа; в) палестинските бежанци; г) палестинците в Източен Йерусалим.

а) Палестинците в Израел

След създаването на Държавата Израел на 15 май 1948 г. част от палестинците остават в рамките на новосъздадената държава. Техният статут като израелски граждани се урежда с приетия през 1952 г. Закон за гражданството.[4] Съгласно секция 3 от този закон „лице, което преди създаването на Израел, е било палестински гражданин (...) става израелски гражданин“. Родените след 1948 г. също получават израелско гражданство, тъй като техните родители са израелски граждани (секция 4). Като граждани на Израел, палестинците получават израелски лични карти и израелски паспорти.

б) Палестинците в рамките на Западния бряг и ивицата Газа

Западният бряг се формира като отделно образувание след подписването на споразумението за примирие с Държавата Израел на 3 април 1949 г. От тогава до 1967 г. Западният бряг е част от Йордания, като през този период тя предоставя на жителите му йорданско гражданство.[5] Що се отнася до ивицата Газа, през 1948 г. тя е под египетска администрация, но не е анексирана. Заповедта за гражданството от 1925 г. се прилага там до 1948 г., а Египет предоставя на палестинците само документи за пътуване. През 1967 г. Израел окупира Западния бряг, Газа и Източен Йерусалим и затваря границите с Йордания. Израел започва да издава на палестинците на тези територии оранжеви лични карти като индикация за пребиваване. След 1988 г. притежаваните от палестинците в Западния бряг йордански паспорти се превръщат във временни документи за пътуване, които не предоставят правата на гражданите. Тази ситуация продължава до днес, като Йордания издава на жители на Западния бряг йордански паспорти за период от две или пет години при заявление.[6]

От 1967 до 1994 г. Израел издава лични карти на жителите на окупираните територии – Западния бряг и Газа. Те не предоставят на своите притежатели гражданство, а само право на жителство в тези територии и достъп до определени услуги и права.[7]

След подписването на Споразуменията от Осло през 1993 и 1995 г.[8] Палестинската автономия започва да издава палестински документи за пътуване, с които палестинците могат да пътуват в чужбина, но само след разрешение от израелските власти.[9] Издадените от Палестинската автономия паспорти се считат единствено за документи за пътуване, а не за доказателство за гражданство.[10] Притежателят на паспорт, издаден от Палестинската автономия, не се счита за гражданин на Палестина, а за лице без гражданство.[11]

в) Палестинските бежанци

Палестинските бежанци се определят като „лица, чието обичайно местопребиваване е било в Палестина в периода от 1 юни 1946 до 15 май 1948 г. и които са загубили както домовете си, така и средствата за препитание в резултат на войната от 1948 г.“.[12] Положението на палестинците по света се различава в зависимост от това, в коя държава се установяват.

Йордания предоставя своето гражданство на палестинците, избягали или прогонени от техните земи през 1948 г., като те продължават да бъдат йордански граждани и до днес. Палестинците, заселили се в Йордания през 1967 г. вследствие на шестдневната война обаче не получават гражданство, а само право на жителство и временни паспорти за две години.[13] Палестинците, установили се в Египет след 1948 г., получават египетско гражданство, което повечето палестински бежанци губят през 1978 г.[14] Египет започва да издава на палестинските бежанци на своя територия и тези в ивицата Газа пътни документи за бежанци, които са валидни от една до три години и не предоставят право на жителство автоматично.[15] Сирия и Ливан не предоставят своето гражданство на палестинците, а ги признават за лица без гражданство. В Ливан те имат право да получат документ за пътуване, валиден за период от една година, а в Сирия - документ за пътуване за 6 години и лични карти.[16]

г) Палестинците в Източен Йерусалим

Като отделна категория можем да обособим и палестинците, живеещи в Източен Йерусалим, поради специфичния статут, който им се дава от израелска и палестинска страна. Тъй като планът за разделяне на историческа Палестина[17] не се осъществява, Източен Йерусалим остава част от Западния бряг, като до 1967 г. той е под йордански контрол, а след това бива анексиран от Израел.[18] Палестинците в Източен Йерусалим не притежават палестински документи за пътуване и се считат от израелските власти за чужденци с постоянно жителство в Израел. Израел им издава сини лични карти, като разрешително за пребиваване, както и израелски документ за пътуване, валиден 3 години.[19] В случай, че се преместят от Йерусалим или напуснат Израел за повече от 7 години, тяхното жителство ще бъде отнето.[20] Йордания също предоставя на палестинците от Източен Йерусалим временно паспорти за период от 5 години, като тези документи също не доказват гражданство.[21]

2. Международно право

Основополагащият международноправен акт по въпроса за безгражданствеността е приетата през 1954 г. Конвенция на ООН за статута на лицата без гражданство. Чл. 1, ал. 1 от нея съдържа легална дефиниция за лице без гражданство.[22] Това е  „лице, което не се разглежда като гражданин от нито една държава в съответствие с нейното законодателство“. Конвенцията обаче не предписва механизъм за идентифициране на лицата без гражданство.[23] Европейската конвенция за гражданството, приета през 1997 г. в рамките на Съвета на Европа, е друг важен международен инструмент, който има регионално действие. В чл. 3, пара. 1 от нея се посочва, че „Всяка държава определя сама в своето законодателство кои са нейните граждани.“ Респективно, от нормите на международното право[24] става ясно, че за да се разреши проблемът с правното положение на палестинците, е от ключово значение да се изясни законодателството на Палестина.

3. Законодателството на Палестина

В съвременното законодателство на Палестина липсва уредба на палестинското гражданство. В приетата през 2003 г. и изм. през 2005 г. Конституция на Държавата Палестина единствено се посочва, че гражданството се регулира от закона.[25] До момента обаче не е приет такъв закон. През 2012 г. е направен опит за изготвяне на закон за гражданството от страна на Организацията за освобождение на Палестина (ООП),[26] но той в крайна сметка не е приет.[27] Притежаването на палестински лични карти не е напълно без значение. Съгласно чл. 11 от законопроекта „всеки носител на лична карта, издадена от Палестинската национална автономия, ipso facto ще стане гражданин на Палестина.“[28]  

4. Българското право и практика

Конвенцията от 1954 г. съдържа имплицитното задължение за държавите, страни по нея, да идентифицират лицата без гражданство, които са на тяхна територия и да им осигурят подходящо третиране. Действията на българските власти обаче са в разрез с ангажиментите, които България е поела като страна по Конвенцията.

В своята практика българските власти грешно се позовават и превратно тълкуват палестинското право. Те препращат към Изборния закон от 1995 г., но този закон е отменен, а в действащия Изборен закон се споменава единствено кое лице е „палестинец“, а не „палестински гражданин“.[29] Терминът „палестинец“ е свързан с културна и етническа връзка с Палестина, но не е правно-политическа връзка, каквото е гражданството.

Често срещан проблем у кандидатите за статут на лице без гражданство от палестински произход е незаконното им пребиваване на територията на Република България. За да се откаже предоставянето на статут на незаконно пребиваващо лице обаче, чл. 21д, т. 4 от Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ) поставя като условие и лицето да не отговаря на материалноправните изисквания за предоставяне на статут на лице без гражданство. Член 63г, ал. 2 от ППЗЧРБ[30] обаче съдържа условието кандидатът да предостави документ за законно пребиваване, каквото Конвенцията за статута на лицата без гражданство в своя член 1 (1) не предвижда. Разпоредбата на Конвенцията следва да има примат над противоречащата ѝ разпоредба на ППЗЧРБ.[31] Въпреки това, българските съдилища прилагат Правилника.[32] ЕСПЧ постановява, че изискването за „законен престой“, закрепено в националното законодателство, не позволява на кандидата за статут да бъде признат за лице без гражданство, тъй като не може да покрие това изискване, което противоречи на принципите, произтичащи от Конвенцията на ООН от 1954 г. относно статута на лица без гражданство.[33]

Въпросът за палестинското гражданство е изключително комплексен. Редица събития в историческа Палестина през последния век допринасят за настоящата ситуация по отношение на палестинското гражданство. Гореизложеното налага извода, че при преценката от българска страна дали едно лице от палестински произход притежава гражданство, трябва да се направи анализ на релевантните факти, а именно откъде е палестинецът и какво е законодателството на съответната страна. Нужно е назначаване на експертиза за установяване на чуждо право. В противен случай, процедурата за идентификация на лица без гражданство, която България е възприела, се оказва в действителност неефективна.

Запознайте се и с краткото видео по темата: