Автор: адв. Янка Косарова
Редактор: д-р адв. Валерия Иларева
07.07.2025г.
На 02.05.2025 г. на ел. сайт на Министерски съвет – pris.government.bg, е публикувано Решение[1], с което на осн. чл. 2, ал. 2 от Закона за убежището и бежанците е приета нова Програма за хуманитарна подкрепа и интеграция на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България (накратко по-долу „Решението“, съответно „Програмата“).
Програмата е в сила от 01.05.2025 г. Съгласно новата Програма разселените лица от Украйна с предоставена временна закрила след 24.02.2022 г., които не попадат в рискова група, могат да се ползват от тази Програма еднократно за срок до 60 календарни дни. В Програмата са посочени критериите, според които едно лице попада в рискова група и на това основание може да се ползва от настаняване за целия срок на временната закрила до 04.03.2026 г.
След приемане на Програмата хиляди украинци с временна закрила в страната са изправени пред редица трудности – както във връзка с подаване на документи за участие в новата Програма, така и най-вече във връзка с това за какъв срок могат да останат настанени и попадат ли в т.н. „рискова група“, която позволява престой до 04.03.2026 г.
Фондация за достъп до права – ФАР предоставя подкрепа и съдействие на всички, които се нуждаят, чрез разяснения и указания по телефонната ни гореща линия, чрез разпространение на полезна информация по темата на ел. сайт refugeelight.bg, в социалните мрежи, и най-вече чрез правно съдействие и защита от страна на нашите адвокати.
В практиката си адвокатите на ФАР идентифицираха редица проблемни положения в Програмата, както по отношение на това кои лица попадат в рискова група, така и относно начина, по който е разписана процедурата по кандидатстване и получаване на разрешение или отказ за настаняване. По-долу обръщаме внимание на някои от ключовите проблемни положения в Програмата, които противоречат, както на българското, така и на европйското и международното право.
Рисковите групи
На първо място, Програмата определя като лица от рискова група с право на настаняване в точка 5.1. букви а-ж:
„а) дете от 0 до навършване на 12-годишна възраст, придружавано от един родител или друго пълнолетно лице, полагащо грижи за детето по пълномощие;
б) дете от 12 до навършване на 16-годишна възраст, придружавано от един родител или друго пълнолетно лице, полагащо грижи за детето по пълномощие, когато детето не е обхванато от образователната система в България по независещи от родителя причини и след като има подадено заявление за приемане в училище;
в) бременна жена, след третия месец на бременността, когато същата е удостоверена с медицински документ, издаден от компетентен орган в Република България;
г) лице с трайно увреждане, установено от компетентен орган в Република България;
д) лице с психично заболяване, удостоверено с медицински документ от компетентен орган в Република България;
е) лице, полагащо грижи за тежкоболен член на семейството, в т.ч. и за лице с психично заболяване, когато същото е зависимо от чужда грижа;
ж) лице на възраст на и над 65 години.
Тези критерии за „уязвими лица“ са в пряко противоречие с § 1, т. 17 от ДР на Закона за убежището и бежанците (ЗУБ), съгласно който „лица от уязвима група" са малолетните или непълнолетните, непридружените малолетни и непълнолетни, хората с увреждания, възрастните хора, бременните жени, самотните родители с ненавършили пълнолетие деца, жертвите на трафик на хора, лицата с тежки здравословни проблеми, лицата с психични разстройства и лицата, които са понесли изтезание, изнасилване или други тежки форми на психическо, физическо или сексуално насилие.“ Съгласно даденото в ЗУБ легално определение уязивими са всички малолетни или непълнолетни лица.
Няма законова разпоредба, която да ограничава даденото в ЗУБ легално определение на уязвими лица до ползвателите на международна закрила. Доколкото Решението е издадено на основание ЗУБ, а ЗУБ въвежда разпоредбите на Директива 2001/55/ЕО (§1а от ДР на ЗУБ), то понятието за уязвимо лице по Програмата, приложимо към лицата с временна закрила, не може да се различава от определеното от законодателя.
Децата
Отнасящите се за децата правила на Програмата по букви „а“ и „б“ са на първо място дискриминиращи по отношение на определена категория учащи се деца и са приети в пряко нарушение и на чл. 6, ал. 2 от КРБ и чл. 4, ал.1 от Закона за защита от дискриминация. В чл. 6, ал. 2 от КРБ изрично е посочено, че не се допускат ограничения на правата и привилегиите, основани на образование, като този принцип е доразвит и в чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., съгласно който се забранява дискриминацията, основана на образование и възраст на съответното лице.
Оспорваните разпоредби от Програмата поставят в неравностойно положение и дискриминират всички деца, получили временна закрила в България, над 12 години. Долната граница от 12 години, посочена в Програмата, не съответства на общоприетото в българския материален закон деление на децата по възраст – малолетни до 14 години, непълнолетни от 14 до 18 години. В този смисъл и долната граница е избрана изцяло произволно и в противоречие на останалите разпоредби на българското лично и семейно право.
Нещо повече, в неравностойно положение са поставени и всички деца над 12 години, посещаващи българско училище. Съгласно чл. 53, ал.2 от Конституцията и чл.8, ал. 2 от Закона за предучилищното и училищното образование училищното образование е задължително до навършване на 16-годишна възраст. Разпоредбите са императивни и предвиждат задължение за всички деца, пребиваващи на територията на страната, да посещават българско училище до навършване на 16 години. По тази причина и в пряко нарушение на материалния закон е приетата в Програмата привилегия за деца, които не посещават училище. Доколкото Програмата се приема от Министерски съвет на РБ, недопустимо е в нея да се въвеждат права и привилегии за неспазване на българския закон. Българската държава има задължението и отговорността да гарантира, че всички деца до 16-годишна възраст са обхванати от образователната система на страната, доколкото чл.53, ал.2 от Конституцията и чл.8, ал. 2 от Закона за предучилищното и училищното образование не вменяват право, а задължение.
Извън Програмата остават и децата, които са навършили 16 години. От една страна те са непълнолетни, като надзор и грижа за тях следва да полагат техните родители. От друга страна, понеже не са включени в Програмата, се стига до ситуации, при които родителят и децата до 12 г., респ. от 12 до 15 г. са настанени, но на детето на 16 години е отказано настаняване заедно със семейството. Фондация за достъп до права - ФАР бе сезирана за именно такъв случай – едно непълнолетно и учащо все още дете е отделено от семейството и е оставено само, без жилище и средства за препитание.
Бременните жени
На следващо място в несъответствие с българския закон и в нарушение на основни човешки права е и следващият критерий за уязвимост по Програмата по буква „в“, съгласно който уязвими са само бременните жени след третия месец на своята бременност. Съгласно § 1, т. 17 от ДР на Закона за убежището и бежанците уязвими лица са бременните жени без значение от месеца на бременността. Въвеждането на допълнително ограничение в Програмата – жената да е след третия месец на своята бременност е изцяло незаконосъобразно и в пряко противоречие с материалния закон. Подобно ограничение означава, че на бременна жена ще бъде отказано настаняване по Програмата за периода на временната й закрила, само защото към датата на подаване на заявлението е била в първите три месеца на своята бременност.
Възрастните хора
Незаконосъобразен е и критерият, заложен в Програмата, за да може едно лице да бъде настанено за целия период на временната закрила, а именно лицето да е навършило 65 години. В българското законодателство липсва легално определение на “възрастен човек”, макар и термина да има широко приложение. ВКБООН изрично посочва в наръчника си “Работа с принудително разселени възрастни хора”, че ООН определя като възрастен човек всеки навършил 60-годишна възраст.[2] Алтернативно, за определяне на това кои хора са възрастни, би могло да се вземе предвид възрастта за пенсиониране, която през 2025 г. е 62 г. и 4 м. за жените и 64 г. и 8 м. за мъжете, т.е. под 65 години.
Семействата
В пряко несъответствие с правото на семеен живот по чл. 8 от Европейската конвенция за правата на човека и в грубо нарушение на основополагащия принцип за най-добрия интерес на детето е и предвиденото ограничение децата по Програмата да бъдат настанявани само, ако са придружени от един родител. Съгласно точки 5.1. и 5.2. от Програмата, ако детето има двама родители, то семейството не може да получи настаняване. Това е в ущърб на интересите на детето, защото, за да бъдат приети по Програмата, родителите са принудитени да се разделят и да живеят отделно.
Връзката между членовете на семейството незаконосъобразно се разкъсва и предвид разпоредбата на точка 5.2., буква „в“ от Програмата. Лице на и над 65 години може да бъде настанен, но съпругът/съпругата му могат да се присъединят, само ако са навършили 60 години и са пенсионирани в Украйна. Това означава, че всички семейства, при които единият съпруг е под 60 годили и/ или все още не е пенсиониран, трява да избират пред това или да бъдат разделени и единият да се ползва от Програмата за настаняване, или да останат извън нея.
Липсва юридическа причина за въведеното ограничение от 60 и повече години, респ. от кумулативното изискване за пенсиониране в Украйна. Обратното, в съответствие с правото на семеен живот по чл. 8 от ЕКПЧ при настаняване по Програмата на единия съпруг, то право да го придружава следва да бъде предоставено и на другия.
Не на последно място, липсват каквито и да е възможности от Програмата да се ползват многодетни семейства. В практиката си ФАР е идентифицирала редица случаи на родители с три, четири и повече деца, на които е отказано настаняване, но които дори поради самия брой деца и специфични нужди за всяко от тях, имат нужда от подкрепа, в т.ч. и от настаняване по Програмата.
Липса на законосъобразна процедура
В приетата Програма липсва и разписана процедура за произнасяне по подадените от лицата заявления за принадлежност към някоя от рисковите групи, коментирани по-горе. Понастоящем заявителите научават за резултата от своето заявление или устно от ръководителя на съответното място за настаняване, или чрез разлепването в тези места на списъци с всички лица с указване кое е прието и на кое е отазано. Тези списъци се разлепват публично и в тях се сдържат лични данни, вкл. ЛНЧ на всяко едно подало заявление лице, което е в грубо нарушение на закона.
Нещо повече, производството по произнасяне на подаденото от всяко лице заявление, следва да приключва с издаване на мотивиран индивидуален административен акт, който подлежи на обжаване по съдебен ред. Понастоящем такива актове не се издават и връчват, заявителите не разбират причината, поради която им е отказано настаняване, защото към разлепените списъци в местата за настаняване няма мотиви, няма указания може ли и пред кого да се обжалва всеки отказ. Това представлява грубо нарушение на правото на средства за защита, като на практика препятства достъпа на тези уязвими бежанци до правосъдие.
Нарушени международноправни ангажименти на България
Всички коментирани по-горе критерии по Програмата противоречат и на международни договори, по които Република България е страна и които са част от вътрешното право по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията.
В чл. 16 от Европейската социална харта („ЕСХ“) се посочва, че „семейството, като основна клетка на обществото, има право на подходяща социална, правна и икономическа закрила, за да се осигури неговото пълно развитие“. Съгласно практиката на Европейския комитет по социални права тук се включва и правото на настаняване и осигуряване на жилище на семейството; посочената разпоредба се тълкува съвместно с правото на жилище, регламентирано в чл. 31 от ЕСХ.[3] Правото на настаняване позволява упражняването на редица други права – граждански, политически и икономически, социални и културни.[4]
На следващо място, предвиденото в Програмата е в противоречие и с чл. 27, ал. 3 от Конвенцията на ООН за правата на детето, съгласно който „държавите - страни по Конвенцията, в съответствие с националните условия и в рамките на своите възможности, предприемат необходимите мерки с цел да подпомагат родителите и другите лица, отговорни за детето, да осъществяват това право и в случай на нужда предоставят материална помощ и програми за подпомагане, особено по отношение на изхранването, облеклото и жилището.“ Разпоредбите на Конвенцията са относими към всички деца, независимо от тяхната националност и правно положение в страната-страна по Конвенцията, респ. без да се правят каквито и да е било разграничения на децата по възраст, образование и др. В този смисъл и в пряко противоречие с Конвенцията е въвеждането на правила в Програмата, приета с Решението на МС, които разделят и дискриминират различните категории деца според тяхната възраст и образование, особено когато става въпрос за реализирането на основно човешко право, каквото е правото на жилище и настаняване – предпоставка за упражняването на всички останали права, вкл. и с оглед интеграцията им в българското общество.
Съгласно член 24, ал.3 от Хартата на основаните права на ЕС (ХОПЕС), всяко дете има право да поддържа редовно лични отношения и преки контакти с двамата си родители, освен когато това е против неговия интерес. В чл. 34, ал. 3 от ХОПЕС е предвидено, че „с цел да се бори срещу социалното изключване и бедността, Съюзът признава и зачита правото на социална помощ и на помощ за жилище, предназначени да осигурят достойно съществуване на всички лица, които не разполагат с достатъчно средства според правилата, установени от правото на Съюза и от националните законодателства и практики“. В Програмата липсват каквито и да е критерии за обусловеност на хуманитарната подкрепа от наличието или липсата на средства у титулярите на временна закрила. Извън всякаква правна и житейска логика възможността за ползване на настаняване съгласно Програмата по никакъв начин не е обвързано с обективен и измерим финансов показател.
Заключение и препоръки
В усилията си да адресира посочените незаконосъобразни положения в новата Програма, Фондация за достъп до права - ФАР освен разяснителна кампания, предоставя и правна подкрепа на засегнатите лица. Важна стъпка към защита правата и интересите на лицата с временна закрила е съдебната жалба срещу Решението на Министерския съвет за приемане на Програмата, подадена от засегнати лица с временна закрила, които бяха подкрепени от ФАР с правна помощ и представителство. .
Независимо от предприетите съдебни и застъпнически действия, е наложително институциите, ангажирани с прилагането на Програмата за хуманитарна подкрепа и интеграция, да предприемат конкретни и ефективни мерки за преодоляване на установените противоречия с националното и международното право.
На първо място, Министерският съвет следва да инициира изменение на Програмата, така че да отразява легалното определение на уязвимите групи съгласно Закона за убежището и бежанците и Директива 2001/55/ЕО.
Необходимо е Работната група, която взема окончателните решения за настаняване, да издава мотивирани индивидуални административни актове, подлежащи на съдебно обжалване, вместо да се разчита на устни съобщения или публични списъци с лични данни – практика, която грубо нарушава правото на защита и неприкосновеност на личната информация.
Министерството на труда и социалната политика, чрез Агенцията за социално подпомагане, следва да осигури обективна и недискриминационна преценка за принадлежност към рискова група, включително с участието на неправителствени и международни организации, когато е необходимо.
Министерството на туризма трябва да засили контрола върху процедурите за настаняване и да гарантира, че подкрепата се отпуска при спазване на принципите на законосъобразност, прозрачност и равнопоставеност.
Държавната агенция за закрила на детето трябва да осигури мониторинг на съответствието на Програмата с принципа за най-добрия интерес на детето, като реагира при случаи на разделяне на родители и деца или при отказ за настаняване на непълнолетни.
Омбудсманът на Републиката може да се самосезира за нарушенията на правата на уязвимите лица и децата, а Комисията за защита от дискриминация – да извърши проверка по дискриминационните критерии, заложени в Програмата.
Националното бюро за правна помощ следва да гарантира достъп до безплатна правна защита за засегнатите лица с временна закрила, особено в случаите на отказ за настаняване.
Само чрез съгласувани, правно обосновани и прозрачно приложени действия от всички отговорни институции могат да бъдат гарантирани не само правото на жилище, но и правото на личен и семеен живот, правата на децата, правото на защита от дискриминация и правото на ефективна правна защита – основни човешки права, които стоят в основата на достойния живот, сигурността и успешната интеграция на украинските бежанци с временна закрила в България.
[1] https://pris.government.bg/document/6d69bf743388f6a39ebd340a91111fb6
[2] Вж. https://emergency.unhcr.org/sites/default/files/2024-06/UNHCR_NTKG_Older%20Persons_EN.pdf, с.4.
[3] Вж. European Roma Rights Center (ERRC) v. Bulgaria, Complaint No. 31/2005, decision on admissibility of 10 October 2005, §9;
[4] Вж. European Roma Rights Centre (ERRC) v. Greece, Complaint No. 15/2003, decision on the merits of 8 December 2004, §24
С финансовата подкрепа на ВКБООН, Български фонд за жените и Европейския съюз. Изразените възгледи и мнения са единствено на автора(ите) и не отразяват непременно тези на ВКБООН, на Българския фонд за жените, Европейския съюз или Европейската изпълнителна агенция за образование и култура. Нито ВКБООН, нито БФЖ, нито ЕС, нито ЕИАОК могат да бъдат държани отговорни за тях.
